新民事诉讼法在简易程序中设立了小额诉讼制度，其第一百六十二条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”小额诉讼制度被认为是本次民事诉讼法修改中的一个突出重点，本文就此制度进行探析。

　　小额案件诉讼立法定位：特定案件的简易程序

　　新民事诉讼法吸收了全国法院小额速裁试点工作的经验，将设立小额诉讼制度看做是完善简易程序一个具体方法。

　　新民事诉讼法对于通常的一审审判程序共规定了两章，即第十二章的第一审普通程序、第十三章的简易程序，并在第十三章的简易程序中，单独以第一百六十二条规定了小额诉讼制度。有学者认为，我国由此形成了小额诉讼程序、简易诉讼程序、普通诉讼程序这样一种多样化的、适应不同数额大小的纠纷诉讼体系。

　　但从立法规定来看，新民事诉讼法只是在简单案件的类型中，突出规定了更具特殊性的小额案件，但对于如何审理小额案件，并无特殊的程序规定。

　　首先，立法只有针对案件的特殊规定而无适用程序的特殊规定。案件是诉讼程序审理的对象，而诉讼程序则是审理案件的具体步骤与方法。案件的不同并不代表审理程序就必然不同，同样，不同的审理程序亦不代表案件类型的不同，否则就难以解释有些案件既可以适用普通程序审理，亦可以适用简易程序审理了。第一百六十二条的立法规定，只是从案件的类型入手，在适用简易程序的案件中，以标的额的额度划定出了特定的案件，而如何具体审理这些案件，即适用的程序规则、方式、步骤等，则与简易程序完全相同，并无任何差别。

　　其次，一审终审属审级规定，不能成为区别不同程序的标志。诚然，新民事诉讼法规定小额案件实行一审终审，以此形成了小额案件在审理程序上不同于简易程序的二审终审，但这并不足以支撑小额诉讼制度成为与简易程序相并立的独立程序，因为：（1）一审终审属于审级制度规定，而审级制度关注的核心在于案件的审理次数，而非在一个审级中案件审理时的具体程序运用。而适用什么样的程序，这个程序又有什么特色，则是小额诉讼制度能否区别于简易程序的关键所在。（2）从立法来看，小额诉讼制度与简易程序在程序上的唯一区别就是一审终审，除此之外，二者在程序适用上并无二致，这一点不足以将小额诉讼与简易程序区别开来。再如，非讼程序亦为一审终审，但它与普通程序的根本区别在于其非讼性，而非一审终审。

　　第三，小额诉讼制度并未获得立法的明确认可。虽然众多权威人士将新民事诉讼法第一百六十二条的规定，解读为小额诉讼制度的规定，但是，条文只是对案件类型进行了特定数额的限定，并没有明确“小额诉讼制度”这个概念，这与立法以大章的形式来规定普通程序与简易程序形成了鲜明对照。同时，立法体例将其规定为简易程序一章中的一个条文，以及民事诉讼法立法说明将其看做是完善简易程序的一个举措，亦可证明小额案件的审理仍属适用简易程序的范畴。

　　总之，从立法条文的规定来看，所谓的“小额诉讼制度”，只不过是在适用简易程序的简单案件中，以标的额大小为标准，划出特定案件，适用简易程序，一审终审。这种立法规定，与其说是设立了小额诉讼制度，莫若说是明确了特定小额案件适用简易程序的特殊性即“小额案件诉讼制度”。因此，如果要将小额诉讼制度从简易程序中分离出来，充分发挥理论上的小额诉讼的制度功能，尚需要立法或最高法院的司法解释作出更进一步的具体规定。

　　小额一审终审：小额案件诉讼仅有的两大特质

　　将新民事诉讼法关于小额案件的规定与简易程序的规定进行对照，差别只有两点：

　　1.小额案件 适用小额诉讼制度的小额案件应当符合两个条件，第一，必须是可以适用简易程序的简单民事案件，这是适用小额诉讼的前提；第二，案件的标的额较小，这是小额诉讼的特有条件，是区别于其他适用简易程序的简单案件的标志所在。

　　但是，立法只是笼统地规定了标的额，并没有详细规定诉求标的额的基础法律关系类型及标的额的金钱表现形式。对此，世界各国或地区的立法规定则有些不同，比如《日本民事诉讼法》第三百六十八条规定，对于以诉讼标的额为30万日元（2003年改为60万日元）以下的支付金钱请求为标的的诉讼，在简易法院可以请求依据小额诉讼程序审理及裁判。中国台湾地区民事诉讼法第438－6条规定，关于请求给付金钱或其它代替物或有价证券之诉讼其标的金额或价额在新台币十万元以下者，适用本章所定之小额程序。在司法实践中，是否应当对小额案件所涉及的案件类型及金钱表现形式进行界定，尚需要立法或司法解释进一步明确。

　　如何确定“小额”的数额是本次民事诉讼法修改中的一个重要技术性问题,因为在立法者看来，小额诉讼程序将把诉讼效率置于更为优先考虑的地位,不再给予当事人上诉救济的机会。如果数额太大,就与权利救济的成本与救济权利大小不相适应了。原来的审议稿曾确定为6000元,以后改为1万元以下,立法最终表述为“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”——这种相对弹性数额的规定比固定数额规定更符合中国的实际，原因有两个，一是中国各地区经济发展不平衡，如果各地统一适用一个固定标准，则可能在发达地区显得过低，而在欠发达地区则可能会显得过高；二是中国经济发展速度很快，以上一年度的经济发展水平为尺度计算“小额”的数额，更能适应社会发展的实际情况。但其中的问题是，“上年度就业人员年平均工资”数据需要统计局公布，且时间并不固定，这就要求各高级人民法院根据本地情况，及时确定“小额”的数额，避免影响小额诉讼制度的具体实施。

　　2.一审终审 不管有没有明确的小额诉讼制度，小额案件都是客观存在的，都是要经过法院审判程序审理的。从这个意义上讲，对于小额案件实行一审终审，是审理小额案件所面临的最大的甚至可以说是唯一的程序变化。小额案件由于所涉数额较小，如果也像其他案件一样赋予其上诉程序保障，那么应解决事项之价值与其所花费的经济及劳力成本之间的平衡就可能出现问题；而且从当事人救济之视角来看，单纯地强调败诉当事人之不利益也是不公平的，因为对于胜诉方当事人而言，裁判结果的终局性确定，有可能因败诉方当事人的上诉而造成不当迟延。而且，就小额案件本身而言，其不但案件争议金额较小，涉及利益不大，且从法律关系而言，亦属于事实清楚、权利义务关系明确的简单民事案件，法院审理此类案件，难度不大，通常不会出现大的差错。因此，对小额案件实行一审终审，有其合理之处。

　　小额案件的程序救济

　　小额案件一审终审的合理性并不代表其无需救济。

　　案件审理并不仅仅涉及个人利益和金钱利益，从国家的角度来看，法院通过审判来解决私人之间的纠纷，就是为了维护私法的秩序，因此，如果因法院违反法令而致当事人受到不利，那么法院审判行为本身就是对私法秩序的扰乱，因此，在任何时候都不能也不应当否定当事人对于法院不当裁判的抗争，而在司法领域内，这种抗争就表现为向上级法院的救济申请。除了在个案中实现法令所期望的私人秩序之外，上诉还能够维护法律生活的稳定和法律的统一与执行，更避免使法律成为侵害当事人利益、扰乱社会秩序的因素。所以，案件究竟应当实行一审终审还是二审终审，并不取决于具体的法律规定，而取决于案件自身是否在一审之后还有再次审理的内在要求。如果案件自身已无再次审理的必要，即使规定再多的审级亦是处于闲置状态，并不会造成案件的多级多次审理。如果案件存在着再次审理的必要性，那么，即使规定了终审制度，亦是一句空话，只不过是将上诉引发的二审程序，从形式上变更为申请再审、申诉、上访等引发的其他审理程序。

　　因此，虽然立法将小额案件规定为一审终审，但是，并不能保证经过了一审的小额案件，全部得到了合理审判，在当事人不服一审裁判或一审裁判确有错误的情况下，如何给予程序救济，则是立法需要进一步明确的课题。笔者认为，为避免当事人走向申请再审、上访申诉之路，应当设立一定程序救济措施，作为一审终审的补充，比如借鉴日本小额诉讼制度中的异议申请，允许当事人对一审裁判提出异议申请，由同级法院进行审查处理。但这种做法，似乎与中国法律中的同级申请再审制度并无实质区别，在这种情况下，如果当事人对于同级法院的异议审查结果不服，而给予再次救济，实际上就否定了小额裁判的一审终审制度，所以，应该排除再次救济。


　　（作者单位：中国人民大学法学院）
山东省济南市人大常委会


济南市道路旅客运输管理条例
济南市人大常委会



（1998年7月17日济南市第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 1998年8月14日山东省第九届人民代表大会常务委员会第三次会议批准）

第一章 总 则
第一条 为加强道路旅客运输管理，建立和维护道路旅客运输市场秩序，保障客运经营者及其服务对象的合法权益，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 凡在本市行政区域内从事道路旅客运输经营的单位和个人（以下简称客运经营者或客运站），应当遵守本条例。
本条例所称道路旅客运输，包括班车客运、包车客运、旅客客运及客运站服务等。
城市公共交通客运和出租车客运按现行体制管理。
第三条 市、县（市）、历城区交通行政管理部门是本辖区的道路旅客运输主管部门；各级交通行政管理部门所属的道路运输管理机构，具体负责辖区内道路旅客运输管理工作。
政府有关部门应当按照各自职责，配合交通行政管理部门做好道路旅客运输管理工作。
第四条 道路旅客运输实行统一管理、多家经营、协调发展的方针，保护正当竞争，禁止非法经营。
客运经营者和客运站应当遵守交通规则和安全规范，恪守职业道德，提供优质服务，保证客运质量。
第五条 道路旅客运输业的发展应当纳入本市国民经济和社会发展规划，合理布局，总量控制，优化运力结构，保持供需平衡。
第六条 旅客对侵犯其合法权益的客运经营者有权向交通行政管理部门投诉和举报。交通行政管理部门应当依据国家有关规定处理。

第二章 开业、停业管理
第七条 申请从事道路旅客运输经营的，应当按下列程序办理开业手续：
（一）向所在地交通行政管理部门提出申请；
（二）交通行政管理部门应当自接到申请书之日起三十日内，作出批准或不予批准的书面决定。符合国家和省规定的开业技术经济条件的，须发《中华人民共和国道路运输经营许可证》；
（三）持《中华人民共和国道路运输经营许可证》向工商行政管理部门申领《营业执照》，到税务部门办理税务登记。
第八条 中外合资、合作企业从事道路旅客运输经营的，其开业审批程序按国家有关规定办理。
第九条 客运经营者需要新增客运车辆，应当按下列程序办理审批手续后，方可投入营运：
（一）向所在地道路运输管理机构提出申请；
（二）经道路运输管理机构按照分级管理的权限和程序审批后，购买客车；
（三）到所在地道路运输管理机构申领《中华人民共和国道路运输证》和线路牌；
（四）在市区客运站发车的，到市道路运输管理机构办理《客运证》，确定发车站点。对申请在本市行政区域内营运的客运车辆，道路运输管理机构应当自接到申请书之日起十五日内，作出批准或不予批准的决定。更新客运车辆应当随到随批、优先办理。
第十条 外地客运车辆在本市发车和中途停靠的，应当到市道路运输管理机构办理《客运证》。
第十一条 从事道路旅客运输经营的驾乘人员和站务人员，上岗前应当接受交通行政管理部门组织的岗位业务培训，取得上岗证书。
第十二条 客运经营者应当自批准经营线路、班次之日起六个月内购置车辆，办理有关开业、营运手续并投入营运。逾期未投入营运的，其被批准的客运线路、班次自行作废。
第十三条 道路旅客运输企业合并、分立、迁移以及变更名称、经营项目时，应当经原批准经营的交通行政管理部门同意，并到工商行政管理部门和税务部门办理有关手续。
第十四条 客运经营者需要临时报停客运车辆，应当向所在地道路运输管理机构提出申请。经批准报停的车辆，应缴回《中华人民共和国道路运输证》、《客运证》和线路牌。每次报停时间不得少于一个月，全年累计报停时间不得超过三个月。客运班车经营不足三个月的不得报停。对
报停的车辆，道路运输管理机构停止征收有关交通规费。
报停的客运车辆需要重新启封，应当按规定缴纳交通规费，领回《中华人民共和国道路运输证》、《客运证》和线路牌后，方可继续营运。
第十五条 客运经营者如需停业、歇业，应当向原批准经营的交通行政管理部门提出申请；缴销《中华人民共和国道路运输经营许可证》、《中华人民共和国道路运输证》、《客运证》、线路牌和未用票据；并按税务、工商行政管理部门的规定办理停业、歇业手续。未经批准，不得擅
自停业、歇业。

第三章 营运管理
第十六条 客运班车应当按批准的客运线路营运，在指定的客运站（点）发、停车。
客运经营者应当向旅客即时交付客票，按照客票标明的日期、时间、车次、地点运送旅客，不得无故拖班、误班、延误发车时间。中途不得无故更换车辆，不得以不正当手段揽客、绕行揽客或者将旅客移交他人运送。
第十七条 客运包车应当凭道路运输管理机构核发的当次有效的包车线路牌运行，沿途不得揽客。
第十八条 旅游客车应当悬挂旅游标志。定点、定期旅游客车，按本条例第十六条规定执行；非定点、定期旅游客车，须报经所在地道路运输管理机构批准，凭全省统一的旅游线路牌运行。
第十九条 因客运经营过错造成旅客漏乘、误乘的，经营者应当按照旅客的要求退还票款或安排改乘；造成旅客人身伤害或行李丢失损坏的，经营者应当承担相应的赔偿责任。
第二十条 客运经营者应当保持客车状况达到国家二级以上标准，设施齐全，车容整洁，标志清晰，按核定人数载客。严禁超高、超宽、超重装载行包。
第二十一条 客运经营者应当按规定缴纳交通规费；执行由物价、交通行政管理部门核定的客运运价及有关收费标准，实行明码标价。
客运经营者应当使用全省统一的客票。不得使用非法印制、伪造、涂改、倒卖的道路旅客运输票据和证件。
第二十二条 严禁旅客和驾乘人员携带危险品、违禁物品乘车。

第四章 客运站管理
第二十三条 客运站设置应当符合城市总体规划，达到国家规定的站级标准。
第二十四条 客运站接纳客运经营者进站经营，须经道路运输管理机构批准。未经批准，不得擅自接纳客运经营者进站经营。
客运站应当与进站经营的客运经营者签订协议，明确双方的权利和义务。协议签订后，十日内报车站所在地道路运输管理机构备案。
第二十五条 客运站应当遵守下列规定：
（一）按有关规定缴纳交通规费；
（二）实行明码标价，按物价、交通行政管理部门核定的项目和标准收费；
（三）使用全省统一的客票、检票记录和结算单；
（四）按协议规定的时限与客运经营者结算运费；
（五）维护站内经营秩序和环境卫生，查堵易燃、易爆危险品；
（六）定期向道路运输管理机构报送统计资料，自觉接受其监督检查。

第五章 监督检查
第二十六条 交通行政管理部门应当按期对客运经营者和客运站的经营资格、经营行为、运输证件、票据使用、运输质量、车辆技术状况、价格执行、交通规费缴纳等进行年度审验。
客运经营者未经审验或审验不合格的，不得继续从事道路旅客运输经营活动。
第二十七条 道路运输管理人员在道路旅客运输经营单位、经营活动站点进行监督检查时，任何单位和个人不得拒绝或阻碍检查。
第二十八条 道路旅客运输管理人员进行监督检查时，应当穿着标志服，佩带统一标志，主动出示行政执法证件。
第二十九条 交通行政管理部门应当加强对所属的道路运输管理人员的管理和教育，对其执法行为应当加强监督检查，及时纠正违法行为。

第六章 法律责任
第三十条 有下列行为之一的，由交通行政管理部门按照《山东省道路运输管理条例》给予处罚：
（一）无《中华人民共和国道路运输经营许可证》或《中华人民共和国道路运输证》擅自从事道路旅客运输经营的；
（二）客运经营者、客运站未按规定办理年度审验手续继续从事客运经营的；
（三）客运经营者、客运站不按规定办理变更、停业、歇业手续的；
（四）客运经营者不按核定的线路、站（点）、区域从事道路旅客运输经营的；
（五）客运经营者无故在中途更换车辆、停止运行或将旅客移交他人运送的；
（六）客运经营者、客运站未按规定期限缴纳交通规费的。
第三十一条 有下列行为之一的，由交通行政管理部门给予处罚：
（一）客运经营者超越《中华人民共和国道路运输经营许可证》核定的经营范围从事经营活动的，没收违法所得，并处以一千元以上三千元以下罚款；
（二）无《客运证》从事客运班车营运的，没收违法所得，每辆车处以一千元以上五千元以下罚款；
（三）未经道路运输管理机构批准，客运站擅自接纳客运车辆进站经营的，没收违法所得，每辆车处以一千元以上三千元以下罚款。
第三十二条 除本条例第三十条、第三十一条的规定，其他违反道路旅客运输管理规定的行为，由交通行政管理部门按照国家有关规定处理。
第三十三条 拒绝、阻碍交通行政管理部门工作人员依法执行公务的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十四条 市、县（市）、历城区交通行政管理部门对违反道路旅客运输管理规定的客运经营者、客运站进行处罚时，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定办理。
第三十五条 当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级行政主管部门申请复议。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚决定书之日起十五日内，直接向人民法院起
诉。当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。
第三十六条 道路运输管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第三十七条 本条例自1999年1月1日起施行。



1998年8月14日