“聚众”和“贫穷”
　　　　　　　　　——略论禁止传销法律的缺陷及补救措施

　　　　　　　　　　　　　　　作者：王晴
　　　
　　据3月1日《扬子晚报》报道，宿迁上百传销者猖狂围攻执法人员。2006年2月28日下午，宿迁发生上百名涉嫌传销人员围堵工商局、将工商执法人员和前来维持秩序的民警打伤事件，有3名民警以及10多名工商人员被打伤，其中两名工商人员伤势严重，另有一名群众也被这伙人打得左眼近乎失明。笔者也曾听闻多起工商执法人员在查处传销的现场被参与传销的群众阻挠，传销人员互相掩护下转移传销产品、隐匿或毁灭证据的实例发生。为什么传销不能得到有效的制止，甚至受害群众对禁止和查处传销的执法行为不予理解和支持，反而阻挠和反抗呢？前一个问题，需要从经济和文化多方面角度综合考虑，后一个问题则可以直接关联到查处传销的立法和执法的一些法律缺陷。引起我们对于执法正当性价值方面的深思。
　　传销被定为非法性质。为什么？政治原因居多，在我国人口和就业压力下传销在多层直销意义上的经营方式当然具有严重的危害性，但传销发展到目前这样通过利诱和威胁对下线人员的财产控制和人身自由限制的严重危害后果，已经不是单纯的市场利益分配不合法问题，传销所侵害的客体是复杂客体，既包括了公民个人的财产权利，更严重的是已经构成了对人身自由等人身权利的侵害，并且通过这种财产和人身权利的双重加害行为诱发和导致对社会管理秩序的严重的破坏。因此说，从法律调整的关系坐标对应执法主体的职能来看，让工商部门去查传销，就好比让工商部门去查非法拘禁一样其结果一定是隔靴挠痒，职能和手段所限不可能达到有效治理的效果。容易产生执法无效和执法冲突，经常引发本文开头转述类似事件发生。为了理清查禁传销的执法体制，让我们先来考察分析一下从事传销人员的构成吧，从事传销活动的一般人员的构成具有三个特点：首先是“贫穷”，穷到向亲戚友朋下手的程度，大部分被威胁和利诱参加传销的人员来自下岗和待业者——统称为失业人群；其次是“愚昧”，即蠢到只顾眼前利益，明知是泥坑，但也要饮“泥”解渴往进去跳的结果；最后是“缺德”——缺乏社会公德意识。即传销加入者一般只顾及和关心个人在传销组织中上下线级别地位所取得的分配和待遇，完全不顾及和无暇顾忌社会公德问题，产生了适用收买政策和等级剥削制度激励传销组织及其成员自发维护运营其秩序和“聚众”的“小社会”体系的类似机制；然而，所有这些都是被我们现实社会所司空见惯并非政治敏感所需急迫治理的。之所以要急则治标的理由关键在传销是一种“聚众”行为，尤其是和“贫穷”联系相关的“聚众”行为，在我国必然遭到禁止。有例证中国刑法中有许多对“聚众”的治罪罪名，如果革命的成功经验就是把“贫穷”和“聚众”二者结合起来重新聚敛和分配社会财富的过程，为了防止重复发生这种并不创造社会财富而仅仅对财富重新分配的行为，以及这种行为对现存社会秩序和生产力的冲击和破坏，那么国务院从政治角度将传销定性为非法性质予以取缔。专门以立法明令禁止！既然传销被定性为非法，那么并不存在规范的市场行为或不规范的市场行为的问题。它已经从市场行为中被剔除出去，被宣告为非法行为和否定其市场经营行为的性质。而法律对非法行为的定性主要看其社会危害性特征。由上可知传销的社会危害性在于妨害了社会管理秩序，损害公民个人利益和社会的公共利益。且具急剧妨害社会管理秩序的现实的危机和紧迫性。因此它属于治安法和刑法调整的对象，而不应属于市场行为法调整。

　　维护社会管理公共秩序哪怕是强化政治统治力从来就是公法公开的正当的职能和目的所在，所以既然是法律命令禁止的行为而非限制行为，既然是一种非法行为而非违法意义上的行为，就应当采取与明令禁止相适应的公开的执法目的、更为直接有力的执法手段和严厉的执法态度等较为完整的执法形式。也就是说要按照治安管理处罚法刑法规定的非法经营罪以及刑事诉讼法公开地查纠和追诉传销组织者、策划者的责任。对首恶者公开有力打击和治罪。而对于一般的参加者和协从人员实行解救和赔偿，要解救和教育群众，绝不能惩处群众。行为的社会危害性应当与执法手段强有力相对应，有针对性地名正言顺地禁止和查处传销非法行为。

　　在很早就存在的传销行政处罚案例中，取缔和查处传销的结果往往是参加者均受到程度不同的没收和罚款处理。但受害人的损失，行政执法者并没有主持由传销组织者给予赔偿。事实上，对于“贫穷”和“聚众”的大多数参加传销的群众来说，他们无法分别被上线提成的金钱和被行政执法部门罚没的金钱二者有什么区别，甚至提成是以合同的自愿形式掩盖的掠夺，而被工商部门查处对其损失究竟有何补偿和救济？群众无法区分清楚，办案人员除了惩罚也确实没有对受害人的损失主持民事赔偿。这样的行政执法只为驱散“聚众”而不为解决“贫穷”者的现实利益和损失考虑，缺乏正义和正当性价值，因此查处传销的行政执法行为得不到群众的理解和支持，甚至反而得到抵触行为。惩处群众就是用政治方法直接解决经济问题，为了政治目的而单纯以行政处罚的手段对受害者施行惩罚反而会激化社会矛盾；而把传销当作行政执法部门的市场监督对象，交由工商部门来管辖，难免行政执法部门追究行政责任和罚款的泛泛化，使受害的群众的民事损害得不到赔偿，反而在传销组织者和上层的分配行为完成后国家行政机关变相参与第二次对传销战利品的分配——罚款，使受害群众伤口上撒盐。这必然导致群众的不相应、误解和不配合甚至反抗。

　　禁止传销的法律立法基于政治目的急功近利欠缺人性关爱；处罚对象的泛化和对受害人损失的漠视以及对传销侵犯人身权管辖权定位的错误。此三项共同构置了目前查处传销行为的执法现状。总结以上分析的法律缺陷，笔者提出如下针对解决办法：
　　第一、明确定性传销为妨碍社会管理秩序的行为，而不是市场行为。设定治安管辖和刑事管辖的专一管辖权，公开以治安管理和刑事调整。
　　第二、行政执法和刑事处罚实行首恶者惩、协从者教育和解救，孤立和打击组织传销的首要分子；
　　第三，行政执法程序和刑事诉讼程序中通过立法规定行政裁决民事赔偿和刑事附带民事审判。要求对参与传销的受害群众的损害同时赔偿，必须附带追究民事赔偿责任。
　　尤其在查处传销的行政执法活动中，对受害人的民事权利的保护必须附带于行政程序完成并视为执法者必须履行的特殊的完整的义务。在刑事诉讼中侦查机关或检察机关应从公共利益角度支持受害人提出附带的民事赔偿请求。只有这样才能分化瓦解传销的违法群体，争取群众支持，避免罚款或罚金加剧受害者的“贫穷”，现实保护群众的利益。争取社会和群众最大化的理解和支持。

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国家粮食局


国家粮食局印发关于发展粮食订单收购
推进粮食产业化经营的意见的通知

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团粮食局：
　　近年来，各地粮食部门在认真贯彻落实党中央、国务院关于粮食流通体制改革政策措施的过程中，积极配合农业产业结构的战略性调整，发展粮食订单收购，推进粮食产业化经营，取得了明显成效。为引导各地粮食订单收购的健康发展，现将我局起草的《关于发展粮食订单收购，推进粮食产业化经营的意见》印发给你们，请结合本地情况，认真研究落实。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年八月一日


关于发展粮食订单收购推进粮食产业化经营的意见
国家粮食局
(2001年8月1日)

　　近年来，各地粮食部门认真贯彻落实党中央、国务院关于粮食流通体制改革的政策措施，适应农业和粮食种植结构的战略性调整，积极发展粮食订单收购，对保护农民利益、促进产销衔接和搞活粮食流通发挥了积极作用。同时，也为进一步深化粮食流通体制改革、转换国有粮食企业经营方式进行了有益的探索。为引导粮食订单收购健康发展，推动粮食产业化经营，现提出以下指导意见：
一、 充分认识发展粮食订单收购的意义和作用
　　粮食订单收购是指粮食生产、收购双方通过签订产销合同，明确各自权利、义务，并按合同要求完成粮食生产、收购经营活动，实现粮食产销衔接的一种经营形式。从粮食订单收购开展较早地方的实践看，订单收购有利于引导粮食生产者按照市场需求组织生产，促进农业和粮食种植结构的调整，发展市场需求的优质粮食生产；有利于实行优质优价，增加种粮农民的收入；有利于国有粮食购销企业掌握稳定的商品粮源、发挥粮食购销主渠道作用，在粮食购销市场化改革中，增强市场竞争能力，提高经济效益；有利于促进粮食产销衔接，实现粮食供求总量和结构的基本平衡。因此，各地粮食部门应进一步提高认识，充分发挥设施、技术和销售渠道等优势，大力提倡和参与粮食订单收购，在引导生产、服务消费、实现产销衔接和搞活粮食流通中发挥积极作用。
　　粮食主产区的国有粮食购销企业要正确认识和处理敞开收购与订单收购的关系。对列入保护价范围的粮食，国有粮食购销企业必须不折不扣地贯彻落实按保护价敞开收购的政策，以利于保护农民种粮积极性、稳定粮食生产和国家掌握稳定粮源。订单收购是按市场需求组织粮食生产和流通的新形式，是对敞开收购的有益补充。国有粮食购销企业，应在保证敞开收购的前提下，适应农业和粮食种植结构调整后粮食产品结构出现的新变化，变被动等待为主动入市，积极开展粮食订单收购，依托龙头企业，走产业化发展之路。同时，要利用订单收购的示范效应，引导农民正确调整粮食种植结构，组织生产市场需要的粮食产品，提高种粮收益。
二、培育和扶植发展粮食订单收购的龙头企业
　　龙头企业具有开发新产品、拓展新市场的能力，是发展粮食订单收购的"领头羊"。各地应积极探索以粮食购销企业为龙头，建立商品粮生产基地；以粮食加工企业为龙头，建立加工原料生产基地的模式，培育、扶植一批规模较大、经济效益较好、带动能力较强和产品具有市场竞争优势的龙头企业 。
　　(一)积极推动国有粮食企业参与粮食产业化经营。要按照现代企业制度的要求，以购销企业为主体，调整国有粮食企业的布局和结构，使优质资产向购销企业倾斜，增强企业实力，成为粮食产业化经营的主体。要采取切实可行的措施，改变目前国有粮食购销企业小而散的状况，加快购销企业改制步伐，实行组织形式的创新。有条件的地方，可以县(市、区)为单位，以经济利益关系为纽带，组建粮食购销公司，形成整体合力，为实现规模经营创造条件。鼓励、支持粮食加工企业及其他用粮企业，按照效益、合理的原则，通过兼并、收购等形式，壮大企业规模，增强企业实力，发展成为龙头企业。要加快转换国有粮食企业经营机制，实行政企分开、自主经营、自负盈亏。积极引导国有粮食企业健全内部管理制度，实现科学管理，规范运作，使其成为适应社会主义市场经济要求的法人实体。
　　(二)鼓励多种所有制粮食企业积极参与、发展订单收购，形成粮食订单收购的多元化经营格局。要为不同所有制粮食企业公平竞争创造良好的外部环境，凡经过批准可以从事和参与粮食收购、批发和加工业务的企业，都可以从事粮食订单收购活动。粮食加工企业可采取吸收社会资本参股、合资合作的形式组建股份制粮食产品转化和深加工龙头企业。
　　(三)引导粮食购销企业和加工企业实现经济联合、优势互补。要充分利用粮食购销企业、加工企业各自的优势，积极探索粮食购销与加工企业之间的联合经营形式，实现资源共享、优势互补，提高粮食经营效益。各地应选择一批有基础、有前途的粮食购销企业与加工企业进行联营协作的探索，逐步培育成粮食产业化龙头企业。
　　(四)支持龙头企业开发市场，实施名品战略。粮食订单收购的目的，是让更好的粮食产品满足人们日益增长的多样化的消费需求。订单收购，为优质粮生产和进入市场提供了条件，但优质粮能不能受到消费者的欢迎，最终要经过市场的检验。要引导龙头企业始终盯住市场，善于研究消费者的需求，充分利用优质粮内在品质，针对不同的消费群体，开发高质量、专用途的粮食产品。要增加优质粮食产品培育、开发、加工的科技投入，优化产品质量。要加强市场营销，把深受消费者喜爱的质优价廉的粮食名牌产品推向市场，提高产品知名度，创造优质名品。
　　(五)加大对龙头企业的扶持。鼓励和支持有实力的龙头企业直接与农户签订订单收购粮食，允许龙头企业依法跨地区进行粮食购销和运输。各地要协调有关商业银行安排一部分粮油技改贷款，改造设备，提高装备水平，增加科技含量，推动龙头企业技术进步和产业升级。
三、加强对订单收购的引导和服务
　　各地粮食行政管理部门在订单收购中要切实转变观念，遵循"政府引导市场、市场引导企业(农户)"的原则，加强引导和服务，发挥桥梁纽带作用，为发展粮食订单收购创造好的条件。
　　(一)引导订单双方树立"以销定产"的市场经营意识。要坚持以市场需求为导向，给粮食生产者正确的市场信息，选择适应市场的粮食品种，调整粮食品种结构和区域布局，减少生产的盲目性，发展适销对路的名、特、优、新、绿粮食品种，并逐步实行规模种植，实现农业增效、农民增收。
　　(二)建立、健全粮食订单收购的信息服务体系。要充分发挥各方面的资源优势，加快建立覆盖面广、时效性强的粮食信息网络。有条件的地方，可以尝试建立粮食品种质量测报制度，开展优质、专用种子的咨询服务。要多渠道收集国内外粮食市场信息，快速加以整理、分析，科学地预测粮食市场供求总量和结构状况，及时、准确地服务于粮食订单收购的各环节、各主体。
　　(三)建立、健全粮食质量检验检测体系。要按照科学、合理、易于操作的原则，参与开发适应市场需求的粮食快速检验检测设备，完善检验检测手段，培训一批熟练掌握粮食质量标准、操作能力强的检验检测操作人员，为粮食订单收购提供方便、快捷的服务。
四、采取积极措施，提高订单履约率
　　(一)合理确定订单收购粮食的价格。粮食订单收购要坚持依质论价和优质优价。各地要引导订单收购企业在做好成本分析和市场供求价格行情预测的基础上，积极借鉴目前"二次结算"、"随行就市"和"优质优价"等定价形式的成功经验，兼顾粮食生产者和企业的利益，合理确定订单价格，降低市场价格波动带来的风险。
　　(二)规范合同格式和内容。为使订单收购规范化，要推行和采取格式化书面合同，明确订单双方的权利和义务，特别是价格、违约责任、争议解决办法和质量标准等容易引起纠纷的内容要规范细致。有条件的地方，合同中可以增加诸如订金等形式的担保手段，建立制约机制，提高订单合同的履约率。
　　(三)积极探索建立粮食订单收购的利益保障和风险规避机制。国有粮食购销企业、加工企业及其他用粮企业要树立"农商联手、购销双赢"的经营思想，以订单为载体，以利益为纽带，与粮食生产者进行资产连接，形成风险共担、利益共享的联合经营体。在企业与农户之间建立长期、稳定订单关系的地方，可尝试由企业和粮食生产者按自愿原则，共同出资，成立粮食订单收购风险基金。当出现生产、市场风险时，可动用基金补偿利益受损方，减少风险造成的损失。同时，各地还应积极探索风险基金保值增殖的途径，增强合同双方获得收益和规避风险的能力。
　　(四)加强法治和商业信用建设。订单收购实质是一种合同或契约行为，合同能否得到及时、完全履行，购销双方的法律意识和商业道德水平至关重要。各地粮食部门首先应从自身做起，做好表率，积极进行《合同法》等相关法律的学习，增强法治经济观念和现代商业信用意识，严格按合同办事，让利于民，取信于民。同时，还应积极配合有关部门，加强对粮食生产者法律和信用知识的宣传与教育，提高生产者的法律素质，增强生产者的商业信用意识。
五、加强对生产环节的引导和支持，提高粮食订单收购的产业化程度
　　目前，粮食部门发展订单收购还处于探索阶段，粮食生产的产业化程度较低，对优质种子的培育和筛选、粮食生产的规划、田间技术指导和管理投入较少，规避生产风险影响的能力较弱。为此，各地粮食部门既要突破传统观念，积极发展粮食订单收购，又要尊重农民意愿，引导农民适应粮食产业化经营的需要，根据市场供求信息安排种植和积极参与优质种子培育和筛选，并对农民统一供种和进行播种技术指导；引导农民加强粮食生产的基地建设，搞好生产规划，对订单粮食实行连片种植，规模化经营。要根据优质粮食生产的特点，指导农民科学施肥、灌溉和防治病虫害等。要指导和帮助农民搞好订单粮食的收割、运输和储存等。通过延长订单收购链条，密切各环节之间的联系，真正营造市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户的贸工农一体化格局，形成并完善行政引导、企业运作、科技先行、基地为依托的紧密型粮食产业化经营模式。
　　发展订单收购、推进粮食产业化经营是一项复杂的系统工程。各地粮食行政管理部门要从大局出发，做好与农业、银行、工商、财政、质检和科研等部门的协调工作，按照本意见提出的要求，因地制宜，制定发展粮食订单收购的具体方案，并抓好组织和落实。要及时发现问题，解决问题，认真总结经验，分步骤、有重点地发展订单收购，大力推进产业化进程，努力开拓粮食流通工作的新局面。