内容摘要:起诉自由裁量权是法律赋予检察官的一种权力,规范起诉自由裁量权对于维护公平正义,强化权力制约,提升执法公信力,保障人权具有重要的意义,目前规范检察官自由裁量权还存在不足,检察机关应积极回应人民群众的合理诉求,规范起诉自由裁量权,确保执法的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。规范起诉自由裁量权应明确不起诉自由裁量边界,建立和完善不起诉听证制度,强化内外部制约,规范量刑建议程序,形成执法公信力的正能量。

　　关键词:执法公信力　自由裁量权 规范


　　检察官起诉自由裁量权是检察官“对法律规范进行选择、适用或创造新规范而酌情作出决定的权力”,[2]是法律赋予检察机关依法独立行使检察权的具体体现。检察官起诉自由裁量权能否正确实施,事关检察执法公信力问题。就司法现状而言,由于起诉自由裁量权的扩张,检察官对案件的量刑权、求刑权、刑罚权和监督权集于一身,如果不受制约,容易成为权力寻租的温床,众所周知,“权力不受监督必然导致腐败,这是颠扑不倒的真理。”[3]目前我国的自由裁量权监督制约机制还不完善,实践中,检察官自由裁量权的规范还存在许多问题,这些问题,降低了司法公信力,损害了检察机关形象,割裂了检察机关与人民群众的血脉联系,因此,充分认识规范检察官自由裁量权的重要性,深入剖析规范检察官自由裁量权的问题和原因,进而寻找规范检察官起诉自由裁量的路径,对于提高检察执法公信力具有极其重要的作用。

　　一、规范检察官起诉自由裁量权的价值定位

　　(一)维护公平正义的需要

　　公平正义,是社会主义法治建设的根本目标,也是人民群众的强烈愿望。“人民群众对司法公正与否的评价,来源于活生生的现实,来源于对一个个具体案件的感受。”[4]因此,如果检察官起诉自由裁量权滥用,公平正义就不可能得到实现。

　　公平正义要求检察官对案件的起诉裁量不偏不倚,客观公正,但是,与行政自由裁量权、法官自由裁量权相比,检察官的自由裁量权更容易受到行政机关、社会团体和个人以及社会舆论的干扰,一旦“为了迎合公众与被害人的利益,检察官就可以利用自由裁量权对案件作出适合自己利益的处理,而这无疑会极大地动摇检察官客观公正的立场。”[5]起诉自由裁量权的规范化,正好解决这一问题。因此,规范检察官的起诉自由裁量权是独立行使检察权,实现好、维护好公平正义的关键。

　　(二)权力制约的内在要求

　　“权力是一种强大的物质力量,必须用另外一种能够与之相等的或者更强大的力量来制约,它才能循规蹈矩。”[6]事实上,“在我国刑事司法中,由于公安、检察机关的强势地位,检察机关一旦起诉,法官很少会作出无罪判决。”[7]因此,“法律若不设置相应的控制机制,起诉裁量权的滥用则不可避免,并将导致若干负面效益。”[8]

　　在司法权力制约中,公、检、法三家的权力应当是相对均衡的,如果过度向法院倾斜,“就会导致法官权力的滥用,”[9]但如果向检察院让步,就有可能导致检察官自由载量权的滥用,因为“在审查起诉过程中,证据是否确实充分,是由检察机关自行判断的,有时甚至是由具体办理案件的检察官个人进行判断的。在这种情况下,就有可能出现不当使用或者滥用存疑不诉的权力,影响案件的公正处理,甚至还可能出现用存疑不诉的权力与犯罪嫌疑人进行私下交易的现象,放纵犯罪。”[10]因此,规范检察官的起诉裁量权实际上是一种权力的制约,是司法相互监督的内在要求。

　　(三)有利于提升检察执法公信力

　　检察执法公信力来源于人民群众对检察机关执法的信赖,来源于检察官“严格公正、规范、文明、安全执法的意识明显增强,执法行为更加规范,重程序、重证据、尊重和保障人权的社会主义法治理念深入人心,”[11]司法公信力“是指诉讼程序及判决结果,不仅应当为当事人接受和认同,而且还应获得公众的信任和尊重,从而达到维护社会稳定与和谐的效果。”[12]以量刑建议为例,实践中,针对过去量刑的暗箱操作,检察官“依据被告人实施犯罪的事实、情节、性质,对社会危害程度及其认罪态度,确定其是否具有法定、酌定情节,在法律规定的幅度范围内提出量刑建议,并制作量刑建议书,在量刑建议书上载明对被告人处于刑罚的种类、刑罚幅度及其理由和依据。”[13]这种规范化的量刑建议能增强检察机关的办案透明度,赢得公众的信赖,从而提升了检察机关的执法公信力。

　　(四)有利于保障人权,维护当事人合法权益

　　规范检察官起诉自由裁量权监督过程,实际上也是保障人权的过程。尊重和保障人权是刑事诉讼法的核心,修改后刑事诉讼法把这一核心内容列入总则,这一措施是我国刑事诉讼法历史的一次革命,体现了司法对人权的高度重视。检察官自由裁量权的运用和实施,当然不能背离这一核心理念。在保障人权理念的审视下,检察官“应当在平和、理性心态的支配下,在罪行法定和无罪推定司法原则的引领下,牢固树立客观全面地收集、保全对犯罪嫌疑人不利和有利的各种证据的执法观念,树立向辩护方开示与指控犯罪事实有关的各种证据,不隐瞒对被告人有利证据的执法观念。”[14]

　　当然,规范起诉自由裁量权并不是要检察官禁锢于法律法规条文,而是要根据不同的案情,在法律效果、社会效果和政治效果中,找到平衡点,进而作出符合客观实际的判断,因为“法律作为一种社会解释结构,其面对的是形形色色、纷繁复杂的社会关系,这种社会关系并不是静止不变的,而是不断变化发展、出人意料的。”[15]因此,检察官可以根据案件的客观实际,从化解社会矛盾出发,作出符合实际的价值判断,当然这样的判断是基于自由裁量权规范的基础上,诚如霍姆斯所说的“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”这个经验,实际上就是起诉自由裁量权理论向实践升华的规范过程。起诉自由裁量权只有规范化,才能减少工作失误,才能最大限度地维护当事人的合法权益。

　　二、检察官起诉自由裁量权规范的不足

　　(一)不起诉听证制度发展不平衡

　　毕竟,在处理案件的过程中,检察官依据的绝大多法律条文以法律原则为主,因为法律原则天生存在缺陷,这一点不同于法律规则,“法律原则区别于法律规则的地方在于内涵的抽象性、模糊性以及开放性,它无法像法律规则那样为”[16]检察官提供规范的具体的操作办法,而恰恰是这一原因,在为检察官提供自由裁量空间的同时,因为没有规范执法行为,会造成同案不同处理的混乱。而设立不起诉听证制度恰好解决这一难题,因为, “对重大疑难案件的不起诉处理通过听证形式向社会公开办理情况,广泛接受社会各界的监督,”[17]已成为制约检察官自由裁量权的一项方式,但在司法实践中,“听证程序至今却尚无统一规范和具体、明确的规定,”[18]因此,各地的不起诉听证制度发展很不平衡,由于没有明确的规定和统一的规范,全国检察机关有的地方还停留在试点阶段,有的甚至还没有建立起来。

　　在规范性文件缺失的情况下,一些检察院对不起诉案件的听证制度束之高阁,程序上并无不当,因为,无论是法律条文,还是部门规范性文件,都没有规定不起诉一定要实施听证制度。问题在于,近年来,为了顺应检察改革需要,检察机关在检务公开方面已下足功夫,对于涉及人民群众的切身利益,社会影响大、群众反映强烈的案件,检察官作不起诉处理时,一般都要启动听证程序。由于各地实施不起诉听证制度不同步,加上检察官的办案能力和执法水平难于划一,因此,在不起诉听证制度失衡情况下,检察官的自由裁量得出的结论有时难于服众,在一定程序上削弱了检察执法公信力,不利于检察事业的健康发展。

　　(二)量刑建议随意性大

　　“量刑建议,是指检察机关在提起公诉之后,就有罪被告人的量刑种类和量刑幅度向法院提出的法律意见。”[19]作为检察官自由裁量权的一个重要组成部分,量刑建议不可或缺。问题在于,检察官量刑建议“通常都是凭借自身的业务水平和生活经历对案件进行裁决,随意性很大,”[20]同时,实践中,如果“公诉人内心的量刑起刑点如果与法官内心的量刑起刑点及对自首、主从犯、退赃、谅解等酌定情节的量刑幅度不一致的话,就将导致检察机关提出的量刑建议不被采纳。”[21]检察官提出的量刑建议本义是制约法官的自由裁量权,约束法官的权力扩张,但是,如果量刑规则没有成为法律,检察官的量刑建议基本上处于摆设地位,不会引起法官的共鸣。就量刑本身而言,如果法官和检察官在起刑点和量刑幅度大相径庭,那么就会出现一个问题,法官将毫无顾虑地将检察官的建议置之脑后,使检察官的量刑建议变得毫无意义。

　　显然,在有罪被告人的量刑方面能够左右被告人刑罚的是法官,而不是检察官,检察官此时只能是公诉人和法律监督者,行使审判权的只能是法院,只有法院才能判决谁有罪,谁无罪。在这里,规范和事实是一对矛盾的统一体,因此,“把规范和事实结合起来时,二者的张力关系将得到体现,其解决依赖与法官的自由裁量权的运用和发挥。”[22]有意思的是,检察建议是能伸能缩的,如果判决有错误,法院可以提起审判监督程序加以纠正,检察机关可以抗诉。因此,在法官视角,认为检察官量刑建议带有很大随意性的大有人在。

　　(三)不起诉内部制约机制不完善

　　的确,在检察官自由裁量权中,相当比例的自由裁量权是以不起诉裁量权来体现的。“我国不起诉制度包括三种具体的不起诉类型:法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉。”[23]刑事诉讼法修改后,针对未成年人犯罪特点,又增加了附条件不起诉这么一个类型,应当说,“附条件不起诉决定具有法律效力,不仅是附条件不起诉作为检察机关一项裁量权的本质要求,而且是附条件不起诉作为一项制度的重要内容。”[24]因此,附条件不起诉和其他不起诉类型一样,属于检察官自由裁量权范畴。

　　不起诉案件的认定,常常伴随检察官的个人感情色彩,需要内部制约机制来规制。在不起诉案件中,首先作出决定的是案件的承办检察官,承办检察官根据案件的事实判断,结合法律法规,对案件作初步裁定,其中法定不诉,由检察长最终决定,其余的不诉决定交由检察长或者检察委员会决定,问题在于,在案件侦查监督和公诉审查环节,“办案人员在案件的审查中没有对检察委员会决策的程序进行必要的考虑,而从客观上,业务部门办案工作任务量大,无法预留必要的时间给检察委员会,”[25]这就使得检察官的自由裁量没有在内部监督中得到制约和规制,在人少案多的情况下,这一问题尤为突出。
全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令

第二十九号

《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务
委员会第十二次会议于２００４年１０月２７日通过，现予公布，自公布之日起施行。

中华人民共和国主席 胡锦涛

２００４年１０月２７日



全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定

（２００４年１０月２７日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）

第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议决定对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》作如下修改：

一、第九条第一款第一项修改为：“（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名。”

二、第三十一条第一款修改为：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布。”

三、第三十三条修改为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”

四、第四十四条第一款修改为：“对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。”

五、第五十二条修改为：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

“（一）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；

“（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；

“（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；

“（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。

“国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。

“以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效。”

本决定自公布之日起施行。

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》根据本决定作修改后，重新公布。