浅论税务行政补偿

四川省南充市国税局政策法规处 魏 勇

在南充国税系统曾发生两起引人深思的案例，促使笔者开始关注和思考税务行政补偿问题。
案例1 该案例发生在Y县国税局。彭某某系该县经营香烟的个体工商户，主管税务机关Y县国税局某分局对其实行定期定额管理，1993年10月至1994年6月彭某某按定额共交纳税款3，900元。经群众举报并查证后，1996年7月，Y县国税局据实征收彭某某1993年10月至1994年6月税款68，000元。彭某某在法定期限内未提起行政诉讼，但彭某某以信函方式多次向上级提出退税信访请求，其主要理由为：由于当初Y县国税局某分局在定税时是按销售10万元折算为6000元销售额定税的（彭某某未能提供有力证据证明）,所以自己才扩大了经营规模,而经营规模扩大后,税务机关又不承认分局的定税承诺,导致自己经营损失惨重。如果一开始税务机关就据实征税，自己交不起税可以选择不做生意，从而避免损失发生。因此，造成的国家税收损失应由税务机关承担而不应由纳税人承担。在现有税收行政法制框架下，彭某某的退税请求由于无法律依据并不能得到有效解决，其与Y县国税局的执法争议因此也从未停止过，并有愈演愈烈的趋势。
案例2 该案例发生在P县国税局。P县国税机关拟对一纳税人的违法行为实施罚款行政处罚，纳税人在听证会上辨称，一年前税务机关曾对该违法行为指出过但未提出要罚款，一年后，税务机关才决定对原违法行为实施较大数额的罚款。纳税人认为，税务机关不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不处罚行为要负一定责任。如果先前税务机关给予处罚的话，纳税人不至于将较轻的违法行为“累积”为较严重的违法而受到较重的行政处罚。
通过分析上述案件，笔者发现，这两起执法争议案件税务机关后来的处理都是有法可依的，因而排除了《国家赔偿法》的适用。如果纳税人的申辩有充分证据支持，那么，税务机关的合法行为在客观上给相对人造成了财产损失，且该损失在现有税收行政法律架构下，得不到合法有效救济。由此，这两起执法争议案件引发出一个新的法律问题，即税务行政补偿问题。
一、税务行政补偿的概念和特征
（一）税务行政补偿的概念
基于税务行政补偿和行政补偿在概念上的属种关系，准确界定税务行政补偿的概念，就得以“行政补偿”的概念为切入点。对于什么是“行政补偿”？可谓仁者见仁。据笔者初步查证，行政补偿在有关学术文献中的解释有：其一，行政补偿是指“国家行政机关及其工作人员的合法行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到特别损失予以救济”；其二，行政补偿是指“国家行政机关合法行使行政权力致使没有责任的特定人在物质上蒙受损失而予补偿的给付行为”；其三，行政补偿是指“行政主体的合法行为造成行政相对人财产上的损失,从而对其财产弥补损失的一种法律责任”；其四，行政补偿是指“行政主体基于社会公共利益而非违法地实施行政行为造成相对人财产权益的损失,或者相对人为保护公共利益而遭受经济上的损失,由国家(行政主体)或特定的受益人对该损失予以弥补的行为”；其五，行政补偿指“行政主体依照法律、法规、政策和习惯填补因其履行职责、执行公务的合法行为给特定的公民、法人和其他组织的合法权益所造成的损失以及特定公民、组织为维护和增进国家和社会公共利益而使其自身受到的损失的一种救济行为”。
综上所述，笔者认为，学术界对于行政补偿的表述大同小异，相同之处集中于以下三点:第一,行政补偿针对行政机关合法执行公务的行为；第二，合法行为给当事人造成了损失；第三，该损失应当予以救济。不同之处在于补偿的范围是限于财产损失还是扩大到合法权益。笔者认为，行政补偿不应当仅限于财产损失，应当扩大到人身权、财产权、政治权和劳动权等所有合法权益。由于税务工作性质所限，在合法前提下，税务行政补偿的范围只能限于财产损失。基于上述思路，税务行政补偿是指“税务行政主体为了实现国家利益、社会公共利益或者其他法定事由的需要，在税务行政管理中作出的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的财产权益造成了损失，由国家基于保障财产权和公平原则予以救济的的具体行政行为”。
（二）税务行政补偿的特征
1．税务行政补偿的主体是国家，补偿义务机关是税务行政主体。
2．能够引起行政补偿发生的，必须是税务行政主体及其工作人员依法履行职责，执行公务的行为。税务行政赔偿所针对的损害是税务机关及其工作人员的违法行为，这是税务行政补偿与税务行政赔偿最主要的区别。
3．能够引起税务行政补偿发生的，必须是基于国家利益、社会公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社会组织的财产权益遭受损失。这充分表明税务行政补偿作为公权益与私权益平衡机制的本质属性。
4．税务行政补偿的范围是公民、法人或其他社会组织的合法财产所遭受的损失。
二、实施税务行政补偿的意义
（一）保护人权，建设社会主义法治国家的需要
法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在税收征收法律关系中，税务行政相对人的财产权不仅可能受到税务机关违法行为的侵犯，而且也可能受到税务机关合法行为的损害。如果税务机关只对其违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致行政相对人的损失予以补偿，那么对于人权的保障显然是不完善的,也不符合建设法治国家的需要。
（二） 是完善税收行政立法，全面推进依法治税的需要
人权保障是从相对人的私权益角度来讲的，如果从税务机关的角度来看，税务行政补偿制度的建立还是全面推进依法行政，建设法治机关的需要。我国目前的税收行政补偿制度的特点是面窄、量少，比较原则，缺乏操作性。此外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的依法行政的基本要求之一的“诚实守信”要求税务机关必须建立健全税务行政补偿制度。
（三）促进市场经济健康发展的需要
税务机关在税务行政管理过程中，为维护国家、社会公共利益，有时可能会损害特定相对人的利益，例如，撤销已经生效的税务行政许可，违反诚实守信原则变更作出的税务处理决定等。对此，如果税务机关事后不给予相对人以适当的补偿，这等同于税务机关强加给相对人以不平等的负担，相对于其他市场主体而言，会置相对人于不平等的竞争地位，给其生产经营造成损失，从而妨碍市场经济的健康发展。
（四）是促进对外开放和适应经济全球化的需要
对外开放，吸引外资是发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。如果没有稳定的税务行政补偿制度，外国投资者的合法权益在没有合法补偿的条件下随时可能被税务机关所侵犯，在这样的税收执法环境下，谁还愿意到我国来投资？由于我国已加入WTO，伴着我国全面参与经济全球化的进程，建立和完善税务行政补偿制度已迫在眉睫。
（五）化解征纳矛盾和保障社会稳定的需要
对于税务机关合法的行为造成相对人经济损失，相对人通常会主动向税务机关请求补偿，如果税务机关不予补偿或者补偿不公平、不适当，相对人就会不断上访，影响社会稳定。由于我国目前还没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定，而涉税补偿单行法律法规和规章又未跟上，因此，在税务行政执法领域会经常引发征纳矛盾和纠纷，且从制度层面得不到合法有效解决。
三、税务行政补偿的理论依据和法律依据
（一）理论依据
1.特别牺牲说。该学说源于德国，19世纪末，德国学者提出了特别牺牲理论。该说认为，任何财产的行使都要受到一定内在的、社会的限制，只有当财产的征用或限制超出这些内在限制，就会产生补偿问题。
2.公共负担平等说。该学说由法国学者首先提出，认为在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应给予他（他们）特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。
3.结果责任说（或无过错责任说）。该学说在日本较为流行，认为无论行政行为合法或违法，以及行为人有无故意过失，只要行政行为导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任。即有损害必有补偿，相对人只要合法权益遭损害就必然要补偿。至于故意与否是针对行为人而言，与相对人无关。
4.危险责任说。该学说起源于法国。主张行政主体及其工作人员为了公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，就应当对相对人因此可能受到的损失予以补偿。此学说借鉴于民事赔偿理论。
以上主要学说都从一定的角度对国家为什么要进行行政补偿作出了解释。在税务行政补偿问题上，笔者赞同“公共负担平等说”的观点。理由是：第一，我国现行法律已对行政机关的执法行为作出了是否合法的划分，如果按“结果责任说”的观点不考虑行政行为的合法与违法，不符合我国立法现状；第二，“危险责任说”强调的是使纳税人的权益处于“危险状态”，而不考虑损失是否实际发生，对于什么是“危险状态”，税务机关与相对人会经常扯皮，这会搅乱我国目前正常的税收征管秩序，影响征收效率，因而不符合我国目前的税收行政执法现状和水平；第三，“特强牺牲说”更多地适用于政府应紧时的行政征用或者对私人财产的限制，在税务行政补偿问题上不太可能涉及。第四，社会主义税收“取之于民，用之于民”，导致相对人财产损失的合法税务行政行为的受益者为全体公民，按照“谁受益、谁负担”的原则，当国家发生税务行政补偿时理应由全体公民负担，从而实现公共负担平等分担。
（二）法律依据
1．宪法依据。世界上绝大多数国家（尤其是西方国家）的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程，现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时，大多同时规定了对基本权利的限制。在2004年我国宪法修改中，加入了保护人权、保护公民合法的私有财产权的内容，而且直接规定了对私有财产征收和征用的补偿。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见，宪法将政府行使公权力的范围限定在合法的私有财产权不得受到侵犯内，由此精神出发，当合法的私有财产权受到税务机关侵犯时，税务机关理应予以法律救济。
2．法律依据。目前，我国单行的税收法律法规和规章并未对税务行政补偿问题作出明文规定，但从税收执法的法律适用和依法行政指导角度出发，税务行政补偿制度的现行法律和政策依据主要有三：其一，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。该法第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则表明如果行政机关因不诚信的行政许可行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了首次确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰；其二，《国务院全面推进依法行政实施纲要》有关依法行政的基本要求中规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。该条是对《行政许可法》确定的信赖利益保护原则在适用范围上的进一步拓展和延伸，将补偿适用由单纯的行政许可领域扩展到行政决定；其三，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：……（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”该条规定从行政救济角度肯定了税务行政补偿纠纷的客观存在。
四、完善我国税务行政补偿制度的立法构想
（一）立法模式的选择
对于这个问题，目前学术界主要有三种观点，一是主张修改完善目前已有的相关单行法；二是认为应制定统一的《行政补偿法》，对行政补偿的基本原则、标准、主体、范围、程序等一系列问题做出全面的规定；三是制定统一的《国家责任法》，将行政赔偿和行政补偿统一纳入其中。笔者倾向于制定统一的《行政补偿法》。首先，制定统一行政补偿法有助于保障人权。随着行政权介入的对象领域越来越宽泛，介入的方法越来越复杂、多样化，从而使得国家因合法行政行为侵害人身权、财产权的概率大为增加。其次，制定统一的行政补偿法有助于矫正单行法律法规定不周全、不协调的问题。统一的《国家补偿法》既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济。最后，《国家责任法》涵盖范围太多太广，与其他部门的单行法律法规的衔接存在技术难度，短期内难以制定出较为完善的《国家责任法》。诚然由于一部优良法律的最终出台是一个相对较长的历程，通常周期为8年左右甚至更长，所以，在当前税法对行政补偿还缺乏明细规定的情况下，我们不妨暂且考虑以下思路：第一，修改《税收征管法》及其实施细则，使税务行政补偿在统一的补偿法出台前能够在税务实践层面上实施，以利构建和谐征纳关系；第二，也可以考虑以总局规章的形式来对税务行政补偿作出操作性规定，因为按照“合法行政”原则，规章在遵循法律优位和法律保留原则的前提下，是完全可以作为税务行政执法依据的。此外，规章的制定周期较之法律要短得多，因而税务行政补偿可以在相关法律出台前尽早在税务系统实施，有利于税务机关深入推进依法行政、依法治税。
（二）税务行政补偿的原则
税务行政补偿原则如何确立，直接关系到相对人的受损利益能否得到切实的保障。目前关于行政补偿的原则学术界主要有三种观点：一是“完全补偿原则”，二是“适当补偿原则”，三是“折中补偿原则”。
1.完全补偿原则。完全补偿原则是指对因合法具体行政行为造成公民、法人或其他组织的合法权益损失进行完全补偿，包括直接利益损失和间接利益损失。
2.适当补偿原则。适当补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失予以适当补偿的原则。
3.折中补偿原则。折中补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失依不同的情况进行补偿，对数额较小的损失给予“完全补偿”，对数额较大的给予“适当补偿”。
行政补偿原则的确立，不仅应考虑到相对人利益的补偿，而且也要考虑国家财政的承受能力。有学者认为，应当采取“适当补偿原则”为宜。理由是采用这一原则，一方面考虑到了我国目前的经济发展水平，另一方面也最大限度地补偿受损方的直接损失。同时，也不会增加公用事业单位和国家的财政负担，是权衡三方利益的较好选择。笔者认为，从前瞻性角度出发，应当采取“折中补偿原则”作为过渡，最后实行“完全补偿”为妥，理由是：第一，我国经济实力已经显著增强。据报道，我国经济实力已经处于中等偏下水平，到2020年，我国将全面建成小康社会。第二，经过这几年的积累，我国财政实力已显著增强，行政补偿费用应当不成问题。第三，从《国家赔偿法》的经验教训来看，由于国家赔偿范围太窄，该法的实施社会效果很不理想，社会各界的批评意见很大，因此《行政补偿法》应当吸取《国家赔偿法》的教训，同时考虑到我国经济发展和依法行政的前瞻性。
（三）税务行政补偿的范围
从税务行政实践角度出发，税务行政补偿的范围应当着重考虑以下三个方面的内容：
国家旅游局


国家旅游局关于印发《国家旅游局关于深入学习贯彻党的十八大精神的意见》的通知



各省、自治区、直辖市旅游局(委)：

　　《国家旅游局关于深入学习贯彻党的十八大精神的意见》已经2012年第16次党组会议审议通过，现印发给你们，请结合当地实际，认真抓好落实。



国家旅游局
2012年11月30日



国家旅游局关于深入学习贯彻党的十八大精神的意见



　　为深入学习贯彻党的十八大精神，切实把旅游系统广大干部职工思想统一到党的十八大精神上来，努力开创旅游业科学发展的新局面，按照中央部署要求，结合旅游系统工作实际，现就深入学习贯彻党的十八大精神提出如下意见。

　　一、把学习宣传贯彻党的十八大精神作为首要政治任务，切实抓紧抓实抓出成效

　　认真学习、广泛宣传、全面贯彻党的十八大精神，是当前和今后一个时期首要的政治任务。要迅速兴起学习宣传贯彻党的十八大精神的热潮，切实把党的十八大精神转化为推动旅游业科学发展的强大动力。

　　(一)充分认识学习宣传贯彻党的十八大精神重大意义。党的十八大是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的大会。党的十八大报告，描绘了全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，为党和国家事业进一步发展指明了方向，是全党全国各族人民智慧的结晶，是我们党团结带领全国各族人民夺取中国特色社会主义新胜利的政治宣言和行动纲领。大会通过的党章（修正案），体现了党的理论创新和实践发展的成果，体现了党的十八大确立的重大理论观点和重大工作部署，对以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程、提高党的建设科学化水平提出了明确要求，必将动员全党更好地学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章。党的十八大选举产生了新一届中央领导机构，为中国特色社会主义事业不断向前发展提供了坚强的组织保证。认真学习宣传贯彻党的十八大精神，关系党和国家工作全局，关系中国特色社会主义事业长远发展，对于动员全党全国各族人民在以习近平同志为总书记的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，满怀信心为全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义新胜利而奋斗，具有重大现实意义和深远历史意义。

　　(二)迅速兴起学习宣传贯彻党的十八大精神热潮。全系统各级党组织要把学习宣传贯彻党的十八大精神摆上重要议事日程，以强烈的政治责任感加强领导，认真组织，不断引向深入。要认真学习党的十八大报告、党章修正案、会议公报等，从总体上把握精神实质和思想内涵。各级党委（党组）要系统学习并开展专题讨论，力求入脑入心，切实发挥示范、带动和辐射作用。各级领导干部要带头学习、带头宣讲、带头贯彻，做到先学一步、学深一些。基层党组织要采取多种形式，开展贴近实际、贴近生活、贴近职工的学习教育，使党的十八大精神深入人心。要集中开展宣讲活动，推动党的十八大精神进机关、进企业、进景区。要切实抓好学习培训，深入回答广大干部职工关心的热点难点问题，真正使十八大精神为广大干部职工所掌握。要加强工作指导，加强督促检查，总结推广先进经验，努力增强学习宣传贯彻党的十八大精神的吸引力、感染力和针对性、实效性，确保学习宣传贯彻取得实效。

　　(三)坚持以党的十八大精神指导实践、推动工作。学习宣传贯彻党的十八大精神，要大力弘扬马克思主义学风，紧密联系旅游业发展实际，联系本单位本部门工作实际，联系干部职工思想实际，坚持学以致用、用以促学，切实把党的十八大精神落实到推动旅游业科学发展上来，落实到开创旅游工作新局面上来，落实到全面推进旅游系统党的建设上来。旅游业是综合性战略性产业。党的十八大站在新的历史起点上，对中国特色社会主义事业做出总体部署，旅游业面临新的任务和新的要求。要切实认清新时期旅游业肩负的责任和使命，自觉地用党的十八大精神指导实践、推动工作。当前，旅游业正处于大有作为的重要战略机遇期和发展黄金期，深入学习贯彻党的十八大精神，必须结合旅游业实际，坚持科学发展，坚持转变发展方式，加快实现旅游业“两大战略目标”，为全面建成小康社会做出更大贡献。力争到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标之时，旅游总收入在2010年基础上翻一番，旅游业建设成为我国国民经济的战略性支柱产业和让人民群众更加满意的现代服务业，城乡居民年均出游率明显增长，旅游就业贡献率明显提高，人民群众旅游满意度明显提升，我国旅游业规模、质量、效益基本上达到世界旅游强国水平。

　　二、加快转变发展方式，推进旅游业科学发展

　　坚持发展第一要义，加快推动旅游业发展方式转变，从根本上提升发展质量和效益，实现旅游业科学发展。

　　（一）推进产业融合。把加快推进旅游业与相关产业融合发展，作为建设国民经济战略性支柱产业的根本基础。稳步推进旅游业与第一产业融合发展，全面提升乡村旅游、休闲农业发展水平；扎实推进旅游业与第二产业融合发展，积极引导旅游装备制造业发展，提高重要旅游装备的国产化比重；加快推进旅游业与第三产业特别是现代服务业融合发展，积极发展旅游新业态。建立完善产业融合机制，进一步加强和深化旅游部门与相关部门的合作，提高产业融合的广度和深度。

　　（二）实施科技兴旅。把推动现代科技特别是现代信息技术在旅游业的广泛运用，作为建设人民群众更加满意现代服务业的重要载体。加大现代科技成果转化力度，全面提高旅游企业经营、旅游行业管理、旅游公共服务信息化水平，全面提升旅游目的地信息服务能力。大力推进智慧旅游建设，加快形成一批引领作用强的智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游企业。

　　（三）促进协调发展。以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游，实现三大市场的协调发展。继续推进中西部地区、东北老工业基地培育旅游优势特色产业，推动东部发达地区提升旅游业市场化现代化国际化水平，推动有条件的地区率先建设旅游强省（区、市）和培育旅游战略性支柱产业。顺应消费升级趋势，加快推进旅游产品转型升级，努力完善旅游产品体系。

　　（四）坚持可持续发展。以生态文明建设引领旅游业可持续发展，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，推进旅游业绿色发展、循环发展、低碳发展。坚持“保护优先，开发服从保护”原则，加快完善旅游业发展与资源保护利用相协调的机制。环保开发利用旅游资源，降低旅游企业的能耗水平。加大落实力度，按期实现星级饭店、A级景区平均用水用电量降低20%的目标。积极推进生态旅游示范区建设，在国家优化国土空间开发格局中发挥更大作用。

　　三、深化改革开放，增强旅游业发展活力

　　解放思想，深化改革，扩大开放，有效破解新时期制约旅游业发展的主要矛盾，不断增强旅游业发展活力，确保旅游业又好又快发展。

　　（一）正确处理政府和市场关系。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步减少行政审批，将工作着力点放在政策引导、规则制定、战略规划、标准实施、公共服务、市场监管等服务产业方面上来。完善旅游统计体系，提高旅游统计指标体系的适用性和统计数据的准确性、及时性。继续推动各项政策措施落实，研究设计推动旅游业发展的综合性政策。认真总结各地推动旅游业创新发展的经验模式。

　　（二）加快完善旅游规制体系。坚持依法治旅，积极推动旅游法出台并尽快完善相关规章制度和配套措施。广泛开展旅游法宣传贯彻，增强学法尊法守法用法意识，提高行政领导、企业管理人员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展能力。完善国家标准、行业标准、企业标准相互衔接的旅游标准化体系和推广机制，继续深化旅游标准化试点和示范工作。

　　（三）扎实推进旅游业综合改革。重点围绕市、县旅游目的地建设推进旅游综合改革。始终坚持市场化改革方向，把优化市场机制放到更加突出的位置，持续推动旅游发展要素的市场化进程。逐步建立与旅游业综合性产业特征相适应的统筹发展机制，提高统筹协调旅游业发展的能力。探索符合自身发展实际的旅游业管理体制，为旅游业持续健康发展提供有力保障。通过旅游综合改革试点，力争在旅游用地、旅游规划、海洋海岛旅游开发、带薪休假制度落实等方面有新的进展。

　　（四）深入推进旅游重点改革。统筹推进协会改革和政府职能转变，逐步建立体制合理、功能完备、结构优化、行为规范的协会体系。继续推进导游体制改革试点，重点研究建立导游准入与退出机制，导游职称体系和职业技术等级制度，导游薪酬保障机制。研究培育具有国际竞争力的大型旅游企业集团的具体举措，研究鼓励社会资本公平参与旅游业发展的具体办法。

　　（五）不断提升旅游开放水平。学习借鉴国际化经验，积极引进和转化国际标准、管理经验、服务模式，引进国际知名旅游品牌，不断提升旅游业整体素质和国际竞争力。鼓励有条件的旅游企业“走出去”。在试点的基础上加快开放外资旅行社经营中国公民出境旅游业务。完善旅游市场准入制度，推动建立统一的旅游大市场。

　　四、全面提高旅游服务质量，不断满足人民群众的新期待

　　始终坚持以人为本，把人民利益放在第一位，下大力提升游客满意度，更好地满足人民群众过上美好生活的新期待。

　　（一）更加注重旅游服务民生。注重保障国民旅游权益，积极发挥旅游业的教育文化功能和促进人的身心健康的作用，让旅游成为人民群众精神文化生活的重要组成部分，成为促进人的全面发展的重要动力。扩大旅游就业，推动更多农村转移劳动力通过发展乡村旅游就地就业。加大对农民工、农村妇女、贫困地区劳动者和城镇困难人员旅游就业培训力度，通过政策鼓励创业和灵活就业，加快构建旅游就业与产业协调发展机制。

　　（二）规范旅游市场秩序。认真落实国家旅游局《关于进一步加强旅游监管工作的意见》。加强旅游诚信体系建设，完善诚信约束机制。畅通旅游投诉渠道，形成提升服务质量的倒逼机制。加强旅游市场依法准入退出机制建设，对违规企业和从业人员加大处罚力度。探索建立对旅游企业、旅游从业人员的激励机制和有利于提高服务质量的绩效考核机制。完善旅游综合执法机制，下大力解决影响旅游市场秩序的难点问题。

　　（三）提高旅游公共服务水平。继续引导和推动旅游服务接待设施建设，增加和优化旅游公共服务设施。加快旅游公共信息服务体系建设，扩大旅游公共信息覆盖面。完善旅游交通便捷服务体系，实施旅游集散中心示范工程和旅游观光巴士示范工程，完善旅游交通引导标识和自驾游服务体系。提升公共设施旅游服务功能，推进旅游便民服务设施建设。

　　（四）强化旅游安全保障。牢固树立安全是旅游生命线的观念。建立健全旅游安全保障体制机制和旅游目的地安全风险监测、评估、预警制度。强化旅游安全监管，落实旅游安全责任，加强旅游安全教育。增强旅游应急处理能力，建设应急预案体系。完善旅游保险体系，继续实施旅行社责任险统保示范项目。

　　五、发挥旅游产业优势，促进国家重大战略实施

　　围绕新时期我国经济社会发展若干重大战略，充分发挥旅游业综合功能，努力在服务大局中找准工作着力点，开辟工作增长点，形成工作突破口。

　　（一）扩大旅游消费。顺应旅游大众化的新要求，进一步释放旅游消费潜力，以大型国际展会、重要文化活动和体育赛事为平台，积极培育旅游消费新热点。大力发展旅游购物，鼓励推出旅游必购商品，提高旅游商品、旅游纪念品在旅游消费中的比重。积极引导发展大众旅游休闲，推动落实带薪休假，办好“中国旅游日”，加快推动《国民旅游休闲纲要》出台，使旅游活动成为人民群众日常的生活方式和健康的消费行为。

　　（二）促进城乡统筹发展。抓住新型城镇化机遇，加快推进各类旅游目的地建设。把旅游业发展与城市规划建设和功能完善结合起来，提高城市旅游管理水平，提升城市旅游服务质量，形成一批具有国际或区域影响力的城市旅游目的地。积极发展旅游小城镇，强化旅游古镇的保护和利用，提高大型旅游景区周边小镇的承载能力，促进城市周边旅游休闲小镇发展。发挥乡村旅游在推动城乡一体化发展中的积极作用，稳步提高乡村旅游目的地发展水平。加大旅游扶贫力度，重点支持贫困连片开发地区旅游业发展，充分发挥旅游业对于革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区经济社会发展的带动作用。

　　（三）促进社会主义文化大发展大繁荣。明确旅游业的文化责任，把发展旅游业作为丰富人民精神文化生活的重要内容。推动优势文化资源与旅游市场结合，提高文化资源的旅游化利用水平。鼓励引导新型文化旅游产品开发，打造一批国家级文化旅游演艺精品、节庆品牌和活动品牌。积极开发具有地方文化特色的旅游工艺品、纪念品。全面落实全国红色旅游发展二期规划纲要，不断丰富发展内容，切实发挥红色旅游在践行社会主义核心价值体系和促进社会主义文化大发展大繁荣中的重要作用。加强旅游文化建设，倡导健康文明的消费文化，全面提升旅游目的地和旅游产业各个环节文化建设水平。

　　 (四)推动入境旅游平稳增长。围绕建设“美丽中国”，树立中国旅游整体形象。认真落实《关于做好新形势下旅游市场宣传推广工作的意见》，加快制定入境旅游中长期发展战略，认真做好国家主题旅游年活动，建立和完善国家旅游市场宣传推广体系，推动完善签证、金融、保险等入境旅游政策，加强市场宣传推广中的部门合作、区域合作，发挥企业在宣传推广中的主体作用。

　　（五）拓展旅游交流合作广度与深度。充分发挥旅游在对外宣传中的独特作用，增强国家软实力。配合国家外交大局和对港澳台工作，有针对性地开展旅游交流合作，不断提高中国旅游的国际话语权和规则制定权。强化旅游在推进内地与港澳、大陆与台湾民众双向交流中的主渠道作用，创新交流合作机制。

　　六、以改革创新精神加强党的建设，提高推动旅游业科学发展的能力

　　各级党组织要认真把握、全面贯彻党的十八大报告和新党章对推进党的建设新的伟大工程的新要求，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，贯彻为民、务实、清廉的要求，进一步加强和改进旅游系统党的建设，为推动旅游业科学发展、加快实现“两大战略目标”提供坚强有力的政治保障。

　　(一)切实加强思想建设。抓好思想理论建设这个根本，坚持不懈用中国特色社会主义理论体系武装党员干部头脑。按照建设学习型、创新型、服务型党组织的要求，深入学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，切实提高广大党员干部特别是领导干部运用理论创新引领实践创新、解决实际问题的能力。加强党员干部理想信念教育和思想道德建设，把广大干部职工凝聚在中国特色社会主义伟大旗帜之下，坚定对中国特色社会主义的“道路自信、理论自信、制度自信”。大力弘扬民族精神和时代精神，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，带头实践社会主义核心价值体系，积极培育旅游行业核心价值观。组织党员干部深入学习新党章，提高遵守党章的自觉性，增强党性修养，自觉贯彻执行党的路线方针政策。

　　(二)切实加强干部队伍和旅游从业人员队伍建设。坚持党管干部原则，按照党章和先进性标准的要求，大力加强各级领导班子和各级干部队伍自身建设，把领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体。坚持正确用人导向，建立科学选人用人制度，真正把善于领导科学发展、促进社会和谐的优秀干部选拔到领导岗位上来。大力推进干部交流，重视培养选拔优秀年轻干部，不断加大党外干部培养力度。坚持党管人才原则，创新人才工作体制机制，造就一支高素质的旅游骨干人才队伍。加强旅游行业中高级人才、复合型人才和急需人才的培养力度。积极推进旅游院校教育和学科建设，整合旅游教育培训资源，大力发展旅游职业教育。建立健全人才激励机制，激发旅游行业各类人才创造活力，形成人才辈出、人尽其才新局面。

　　 (三)切实加强作风建设。要积极引导广大干部职工以崭新的精神面貌干事创业，始终保持攻坚克难的坚韧精神，始终保持奋发有为的进取精神，始终保持开拓创新的时代精神。要牢固树立人本观念和群众观念，坚持群众路线,多为群众办好事、办实事，以求真务实的作风推进各项工作。巩固和扩大创先争优活动成果，建立健全创先争优长效机制，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的模范带头作用。要深入开展以为民、务实、清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，突出讲党性、转作风、守纪律，着力解决人民群众对旅游发展反映强烈的突出问题。要着力加强机关作风建设，积极主动工作，提高工作的预见性、主动性。切实改进学风和文风，精简会议和文件，倡导勤俭节约，坚决反对形式主义，反对弄虚作假。努力为基层服务，减轻基层负担。认真落实中办、国办《节庆活动管理办法(试行)》等规定，进一步规范旅游庆典、研讨会和论坛活动。大力推进政务公开和依法行政，进一步增强决策的科学性、工作的执行力、信息的透明度，努力建设服务型政府部门。

　　 (四)切实加强反腐倡廉建设。要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败，建设廉洁政治。切实加强党风廉政建设，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。着眼人民群众“更加满意”，认真落实旅游行风建设工作责任制，从解决广大游客对旅游发展最关切和反映最强烈的问题入手，努力打造让人民群众更加满意的窗口行业。坚决查处违纪违法案件，以加强旅游行风建设的实际成效提高群众满意度，全面提升旅游行业的形象。

　　各级旅游部门和全行业要站在全局和战略的高度，紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，解放思想，改革开放，凝聚力量，攻坚克难，为加快实现旅游业“两大战略目标”，为全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义事业的伟大胜利做出新的更大贡献。