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苏联解体的历史教训/石安洲

时间:2024-07-22 12:07:57 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9617
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苏联解体的历史教训

云南大学法学硕士研究生 石安洲


世界上第一个社会主义国家苏联的解体,是国际共产主义运动和社会主义事业的无可估量的损失。但是,它也从反面教育了全世界共产党人和革命人民,引起其他社会主义国家的深刻思考。在苏联解体十几年之后,对其解体的原因进行认真地实事求是地研究和分析,从中科学地总结出对社会主义国家建设和发展具有普遍意义的启示,是十分必要的,它将成为我们难得的反面财富。

. 一、打击腐败事关国家长治久安
“苏共干部队伍腐败,党内出现一个特权阶层,激起人民的不满……”这是关于苏联解体原因又一观点首先应当肯定这个观点有正确和值得重视的一面。执政党的作风问题,关系党的形象、关系人心向背、关系党和国家生死存亡。
现在学界一般认为苏联特权阶层人数约为50-60万(有的还认为应当加上其家属,这样大约为300万人,这个“特权阶层”阵容就相当庞大。但恐怕不应株连家属)。俄语“特权阶层”这个词原意是“名称汇录”,有的译成“官阶名录”,有的干脆意译为“特权阶层”。但由什么人组成?享有什么样的“特权”?尚未有人对此做出准确论述。
 真正的“特权阶层”,是指那些利用职权“以权谋私”的人。他们有多少人?占所谓“特权阶层”50-60万人的比例多大?迄今为止没有看到这方面材料。当然,不能低估这些人在败坏苏共威信、影响党群关系、干群关系中的作用。但也不能仅仅用“一粒耗子屎坏了一锅汤”来阐明其对苏联解体的影响。如果我们连“特权阶层”有多少人都不清楚,又怎么估计他们在苏联解体中的作用?
实际上,在苏联社会的分配体制中,一方面确有分配不公问题,如“特权阶层”,但更主要的弊端是“大锅饭”,脑力劳动和体力劳动、复杂劳动和简单劳动之间区别不大,甚至脑体倒挂。1985年,工业部门中工人和技术人员平均工资之比为100∶110;农业为100∶135;建筑业则倒过来,为100∶98。具体说来:运输部门月均工资220.3卢布,邮电部门为159.5卢布,教育部门为150.0卢布,科研部门为202.4卢布,国家管理部门为166.2卢布。⒁而整个国家行政、经济部门的职工平均月工资是190.1卢布。可以看出的确全国各个工种之间、在各种领域工作的人之间工资差别不大。
 所以,对这个命题的正确解读应当是:首先一定要看到苏共党内的腐败、乃至特权阶层产生这个弊端的严重性,它激起群众的严重不满,对苏联解体有着深层次影响;同时,这个特权阶层到底有多少人?苏共党内的腐败究竟发展到什么程度,还需要进一步研究才能做出科学的回答;更重要的是要区分分配体制中必要的“差别”与“特权”之间的界限,不能把合理的工资、待遇等差别当作特权。
 
 二、维护国家统一必须坚持党的领导和社会主义道路
 苏联剧变和解体的最重要教训在于,在社会主义国家里为保持社会安定、国家统一和领土完整,必须坚持共产党的领导,必须坚持社会主义道路。这是由社会主义国家性质本身所决定的,也是由共产党的性质所决定的。
 在社会主义国家里,共产党作为社会先进阶级——无产阶级的政治代表、先锋队,决定着社会的发展方向,这就是社会主义道路。作为先进的群众性政党,它以各种机构、基层组织联合了数以百万计的党员,成为社会中政治社会化的主要力量;作为一个完整统一、一体化的政党,它吸引了各行各业绝大部分管理人员和专家;作为各民族优秀分子的政党,它将各地区、各民族凝聚在一起,发挥着促进各民族人民大团结、维护多民族国家统一和领土完整的重要的凝聚作用;作为动员、联系群众的政党,它通过对各种群众组织的政治领导,通过自己普通党员的一致行动,努力争取广大群众对无产阶级政权的支持,化解各种不满和矛盾。苏联的教训正是在于,戈尔巴乔夫的改革从“革新”党向削弱党、取消党的方向发展,使国家和社会失去了凝聚力量,导致社会混乱,最终偏离了社会主义道路。其结果是在苏联这样一个多民族的联盟国家里,由于联合了各民族先进分子的共产党的瓦解,而造成自由主义、民族主义泛滥,使国家陷入分裂状态。
 由此可见,在社会主义国家里,坚持党的领导,坚持社会主义道路是关系到国家统一、社会安定、民族生存的重大关键所在。而坚持党的领导就必须加强党的自身建设、进而完善党的领导。苏联长期党政不分、以党代政,影响了政治体制中其他各种设置积极发挥各自的作用,同时苏共在自身建设上的一系列问题,又使党处在不断的蜕变过程中。
 苏共的自行瓦解最后又导致社会主义制度在苏联的终结、苏联的解体,这一事件证明加强党对国家和社会的领导是何等的重要,党的自身建设是何等的重要。只有当党能够始终如一地代表和反映广大人民群众的利益,只有当党能够始终如一地保持自己思想上的先进性、科学性、及时揭示并把握和遵循历史发展的规律,才能真正实现党的领导,才能赢得广大人民群众的信任,使之自觉地接受和服从党的领导。苏联的教训告诉我们,像苏共以前那样闭关自守、与外界隔绝是行不通的,像戈尔巴乔夫时期那样一味地迎合西方,追求西方的价值观,照搬西方的一套也是不行的。搞社会主义建设必须走自己的路,重要的在于必须适应新的情况实现改革开放方针,而这种改革开放的目的是最终实现社会主义的本质,即一切从人民的利益、国家的利益出发,发扬社会主义民主,大力发展社会生产力以满足人民群众不断增长的物质、精神需求。

 三、进行政治体制改革,健全和完善社会主义民主和法律制度,调动地方积极性
 苏联剧变和解体的一个重要教训是,必须承认在国家的政治体制方面,社会主义国家同样存在着艰巨的改革任务。社会主义基本政治制度的优越性固然十分重要,但它不能代替政治体制方面的不足和缺陷。社会主义政治体制本身处在不断的发展变化过程中,它必须不断适应社会的发展变化。
 苏联苏维埃制度的弊端不仅在于以党代政使苏维埃实际上处于无权境地,不能担负起领导国家的重担,而且还在于从总体上说未能处理好中央与地方的关系问题,特别是未能处理好中央与以各少数民族为主体的各加盟共和国之间的关系问题。一切权力集中于中央造成过分的中央集权,其结果是地方的积极性不能得到充分发挥,而更重要的是在少数民族地区造成新的民族问题,形成民族隔阂和民族不信任,使原本就不容易解决的民族问题与地方问题交织在一起,使问题更加复杂化。
 在社会主义国家应当加强和不断完善民主和法律制度,建立行之有效的人民群众参政、议政和监督制度;调整中央与地方关系,使之规范化和法制化;应充分发挥中央集中和地方分权各自的优势,坚持民主集中制原则,吸引少数民族参政、议政,这是体现社会主义民主、实现民族和睦、维护国家统一的根本保障。同时,对于少数利用民族、宗教问题,制造民族矛盾、民族纠纷、分裂国家的势力,应毫不手软,坚决给予回击。在这方面,戈尔巴乔夫时期的教训是十分突出的,被所谓的民主束缚住手脚,对民族主义一味姑息、迁就,对民族分裂主义势力打击不力,最终只能造成严重的民族冲突和国家的解体。
  
四、进行经济改革,解放和发展生产力,缩小经济差距,实现共同富裕,是维护国家统一和民族团结的经济基础
“苏联社会高度集中的政治和经济体制,影响了政治民主和经济民主的发展,从而阻碍了社会进步,导致苏联解体”高度集中的政治经济体制是70年的苏联社会一个典型特征。随着社会进步、新技术革命浪潮到来,这种体制的弊端日益显现,这就是今天必须对以苏联模式为特征的政治经济体制实行深刻改革的理由。但如果说由于存在这些弊端直接导致了苏联解体,尚缺乏说服力。这个观点的不完整性是只注意到这个体制的“弊端”,没有注意到这个体制还有存在的“合理”的因素。苏联解体多年后,俄罗斯学者痛定思痛,才认识到当时苏联的这个体制既有需要改革的“专断”、“集权”的一面,也有任何国家体制运行都必须的“权威”、“集中”的一面。这两种成分交织在一起。“集权”中含有必要的“权威、集中”的成分;而“集中”走到极端又成了“专断”,必须辩证分析这个体制。显然,仅仅用“专制”等单一特点概括整个体制的实质是不准确的。戈尔巴乔夫等人的错误在于全盘否定这个体制,鼓吹“无限制的民主化和公开性”,结果是“把孩子连同洗澡水一起倒掉”,造成了社会的混乱。真正要总结出苏联这个体制的弊端难点在于:作为社会主义国家的政治或经济体制,应当“民主”到什么程度、“集中”到什么程度,这个“度”或者“界限”在哪里。
苏联解体的深刻根源是苏联经济模式的历史局限性阻碍生产力发展而又长期未得解决。60年代以前,苏联社会经济高速增长,人造地球卫星率先在太空翱翔,人类第一个社会主义国家何等灿烂夺目,不仅联盟内部具有凝聚力,而且吸引世界争取解放的民族,也使西方世界发生了信仰危机。然而自70年代始,随着世界新技术革命的兴起,西方发达国家获得了新的机遇,进入了新的发展时期,而苏联传统体制不适应新技术革命的要求,经济增长缓慢,逐步进入停滞和衰退时期。经济的巨大反差,引起凝聚与离心的新变化,苏联面临信仰和解体危机。
 社会存在决定人们的意识。在和平和发展的时代,经济发展的中心以及在此基础上形成的政治、文化和科学的中心,必然是人们向往的圣地和聚集的焦点。一个国家如此,大千世界也是如此;历史上如此,现而今也是如此。经济的活力同时也是政权的活力、国家的活力和党的活力;经济的凝聚力同时也是政权的凝聚力、国家的凝聚力和执政党的凝聚力。在社会主义消灭剥削和压迫,实现民族平等的条件下,边境地区人心的向背和人员的流向,民族地区的向心和离心归根结底取决于经济的决定性力量,取决于社会生产是否发展、综合国力是否增强、人民生活水平是否提高。社会主义市场经济,首先要考虑效率,同时也要兼顾公平。共同的利益是团结的基础。进行经济改革,解放和发展生产力,缩小经济差距,实现共同富裕,是维护国家统一和民族团结的经济基础。

   五、意识形态领域对马克思主义的教条化理解和思想僵化
 “苏共垮台的主要原因在于意识形态领域对马克思主义的教条化理解和思想僵化,缺乏理论创新”这也是目前社会上流传较广的一种说法。同样不能说这种观点不对,但似乎仅仅说到问题的一个方面。在苏共70年的思想领域内,既有坚持、发展马克思主义一面,也有背弃马克思主义的思潮;既有对马克思主义的教条主义态度,也有对西方政治、经济体制的教条主义崇拜……往往各种思想交织在一起,有时一种倾向掩盖另一种倾向。至于什么时期什么倾向占上风,则要具体分析,绝非用“教条主义”一种表现就可以概括苏共全部思想特征,更不能把它说成是导致苏联解体的主要原因。
 众所周知,列宁正是突破对马克思主义关于社会主义革命发动的有关具体论断,成功进行了十月革命,从而使马克思主义发展到列宁主义阶段。20世纪20年代实行的“新经济政策”更是对马克思主义关于商品经济、市场经济理论的一大发展。30-50年代,苏联在没有任何经验可以借鉴的情况下,在人类历史上第一次建成了以“斯大林模式”为特征的社会主义社会。不管后人如何评价斯大林模式,但在当时它至少解决了横亘在苏联前进道路上的两个最主要问题:一是生存,二是发展。它面临资本主义的包围、特别是法西斯的侵略,要捍卫国家的主权和独立;它除工业指标外,所有社会发展指标处于欧洲最落后国家地位,要解决国家现代化的问题。事实证明:苏联不仅完全战胜了法西斯,也较好地推进了国家现代化进程。正如俄罗斯科学院乌拉尔分院副院长阿列克谢耶夫院士指出:“斯大林明白如何将俄罗斯推向现代化和完成现代化,他提出了这个任务,也找到了这条道路。苏联在工业化进程中取得的成绩就是具体证明。俄罗斯正是在斯大林领导下融进了世界现代化总进程”。俄罗斯著名学者、农业集体化研究的权威弗•丹尼洛夫在最近的文章中也承认苏联社会现代化成就,他说:“俄国革命前的现代化进程仅仅是注重经济的增长。苏联时期的现代化与之不一样,在建立强大的重工业的同时,也带来新的社会体制。国家保证了有计划的发展经济、科学和文化,实行了普遍就业、免费教育、免费医疗以及实际上的免费住宅、休假制及其他社会保障。”⒀必须指出,在此期间苏共指导思想中确实存在甚至是严重的对马克思主义的僵化理解和教条主义倾向,如斯大林对停止新经济政策、对重工业优先等政策的解释等。但关于“落后国家实现工业化”、“一国建设社会主义”、“赶超发展战略”等理论,也体现了坚持和发展马克思主义、把马克思主义理论结合俄国实际的思想路线。实践是检验真理的惟一标准。如果说这一时期苏共指导思想中是教条主义占上风,仅仅表现为“教条主义”单一特征,恐怕无法解释究竟是在什么思想指导下取得这样的巨大成就。
 甚至在20世纪50-80年代,苏共的意识形态领域也是各种思潮交织。既有坚持马克思主义、坚持社会主义道路一面,也有背弃马克思主义一面,戈尔巴乔夫等人就自称是“苏共20大的产儿”。我们曾经把其思想特征概括为“修正主义”,现在看来当然有不确切之处,但能否仅仅用“教条主义”概括当时的主要思想方式,还值得商榷。
 戈尔巴乔夫时期苏共指导思想的最明显特征是背叛和放弃马克思列宁主义,苏共28大制定的“人道的民主的社会主义”总路线,修改苏联宪法、取消共产党的领导地位和马克思主义的指导思想就是最明显的证明。这一时期当然也有“教条主义”,主要表现在戈尔巴乔夫等人对西方政治经济体制的教条主义崇拜。社会主义国家改革开放当然要吸收全人类的,包括资本主义国家有益的经验成果。但如果不假思索对资本主义的一切顶礼膜拜,甚至把其糟粕当成精华,后果必然是毁灭性的。
 当然,我们绝不应当低估教条主义在阻碍苏共思想创新方面的危害。由于不能始终贯彻把马克思主义结合本国实际、一切从实际出发的学风,在关于社会发展阶段、社会主义商品经济、推进世界革命等重大理论上的僵化问题始终没能有大的改进,在一定程度上阻碍了社会进一步发展。但同样更应当清楚苏共垮台的真正思想根源在于对马克思主义的背叛。

 总之任何事物从产生之日起,按照对立统一规律,自身一直存在肯定和否定两面。苏共在取得伟大成绩的同时,自身某些弊端的积累(高度集中的经济管理体制、教条主义、特权阶层、脱离群众……)也日益严重,其中每一种弊端的发展都足以致命、否定自己。但如果说“这些弊端是导致苏共垮台的根本原因”则略嫌简单。因为同时苏共自身还存在“肯定”的一面。如20世纪80年代中期的苏联仍是世界上的超级大国。并不是某个社会在某个时期存在弊端就一定灭亡,人有重病一定会死。前俄罗斯联邦部长、现任俄罗斯联邦总统直属国家行政学院教研室主任米哈伊诺夫坚决否认苏联解体是不可避免的说法。他认为,尽管当时的社会存在导致解体的因素,但同样存在能够消除这些因素、维护国家统一的足够有力的机制。这里的关键,是看其领导人在制定大政方针时如何发扬成绩、纠正时弊。

构筑我国地下空间利用权法律制度若干问题浅探

陈渝


摘要:本文通过分析地下空间利用权法律制度产生的动因及其法律特质,在介绍国外相关立法的基础上,剖析我国建构地下空间利用法律制度的必要性、可行性,并提出具体措施。
关键词:地下空间 所有权 利用权 法律构想

一、引言
所谓地下空间利用权,是指权利人依法利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利。作为一种自然资源和社会财富,土地是人类赖以生存繁衍的生活载体,也是人类社会得以发展的物质前提。因此,对土地进行利用并建立相关的法律制度既事关一国的经济发展,又映照其上层建筑的完善程度。随之科技的进步,人们对土地的利用逐渐从地表延及地表上空,而后延至地表以下。19世纪末20世纪初,空间权(包括地上空间权和地下空间权)作为一项崭新的权利类型在美国、德国等发达资本主义国家相继出现,现已为大多数国家法律所承认。反观我国的土地立法,目前尚无关于地下空间权的统一法律规范,这与蓬勃发展的土地利用现状格格不入。因此,构建我国的地下空间权法律制度势在必行。
二、地下空间利用权产生的动因和法律特质
(一)地下空间利用权产生的动因
1、地下空间利用权产生的社会物质动因
科学技术的发展所带来的土地立体化开发利用的客观需要是土地权利理念更新、“地下空间利用权”作为一项全新的财产权得以产生的动因。人类利用土地的程度和范围取决于生产力的发展水平,尤其是建筑技术和建筑材料的发展水平。19世纪工业革命以前,人类对于土地的利用,一般以地表平面利用为主。工业革命的完成,使人类社会生产力获得巨大进步,使得土地由平面的所有与利用转向立体的所有与利用。各国工商业经济由此兴旺繁荣,进而促成世界城市化进程迅猛发展,使城市土地资源日益稀缺和珍贵。城市土地资源的稀缺性与此间土木建筑技术的进步,使人类对于土地的利用扩及于空中和地中,这就是土地的立体利用。地下铁道、地下街、地下停车场、上下水道及排水沟等如雨后春笋般兴起。地下空间不再附属于地表,而成为具有独立价值的物。因之,对地下空间的利用用法律形式加以规范便成为社会发展的必然。
2、地下空间利用权产生的理论动因
在传统的土地法理念和土地法制度下,土地所有权效力的范围是以地表为中心而有上下的直接支配力。换言之,土地所有人除对地表有支配力外,尚对土地之空中和地中有法律上的支配力。作为土地所有权客体的土地于物理上虽可区分为地表、空中及地中三部分,但在法律制度与社会观念上,仍是将三者视为一个整体。这种绝对的土地所有权理念直接导致了权利滥用。土地私有的独占性、排他性与土地利用的公共性之间的矛盾激化,国家开始对土地所有者的空间使用权实施限制。[1]相对土地所有权的概念及相关立法应运而生,为地下空间利用权提供了法律依据和理论基础。
(二)地下空间利用权的法律特质
1、 权利客体具有独立性和容纳性。
空间“因其系离开地表,在地上之空中或地下之中的空间里具有独立的支配力,因而与传统土地所有权之以地表为中心而有上下垂直的支配力不同。”[2]换言之,特定于地表之下一定范围的空间可以从地表游离出来并为人们所开发利用,如建造地下商场、游乐园、地铁等,具有一定的经济价值,且可通过登记的方式确认其范围,并为权利人独立支配,成为物权客体。
地下空间是一种三维立体空间,具有容纳性。特定的地下空间并不会因人们的使用、开发而减少或消耗。人们可根据自身需要在其间进行生产和生活,或构建建筑物,或铺设管道,或堆放物品,这些活动都不引至空间的减损。
2、 权利内容具有价值和使用价值
马克思主义认为,“价值是客体对主体需要的满足”。一种商品之所以具有价值,是因为其凝结了无差别的人类劳动。地下空间作为客观存在的自然资源,能为人们所发现、占有和利用,无疑具有使用价值;当空间作为一种资源被人们所开发利用时,因其消耗了一定量的社会必要劳动时间,凝聚了无差别的一般人类劳动,故具有价值。又因之具有价值和使用价值,可通过一定量的比例与其他商品相交换,具有交换价值,地下空间权利人可借以将其有偿出让、出租或转让。
3、权利取得方式的特殊性。
地下空间是基于一定的地表而存在的物质载体,可从长、宽、高三维加以确定;同时,由于其具有体积的固定性,可视为不动产,故,其取得方式得遵照关于不动产取得的相关规定,即以登记作为权利确认、公示公信的唯一合法方式。
三、地下空间利用权在国外的立法状况
在西方发达资本主义国家,为了适应和保障地下空间的发展需要,在政策和立法上都有许多明确的规定,并且在实践中得到不断完善。这里仅以美国、德国和日本为例。
(一)美国
就法律传统而言,美国法虽属英美法系,但其传统的包括不动产在内的财产法制却继承了罗马法,从而认为土地所有权的范围"上达天宇"、"下及地心",而且不承认土地上的建筑物为单一的独立不动产。然而,至19世纪末、20世纪初,在飞机发明之后,美国法律界不得不承认,在保护土地所有人的合法权益的同时,在不妨害土地所有人的限度内,飞机等有在他人土地上空飞行的权利。[3]这样,所谓土地所有权"上达天宇","下及地心"的法律原则便被打破,土地所有权的有限性原则获得确立,这就为后来美国进行大规模的城市土地的立体开发运动奠定了法律基础。
进入20世纪20年代以后,由于城市人口急剧增加,美国进入了一个前所未有的城市土地的立体开发与利用时期。这一时期,让与、出租某一被规定上下范围的地上、地下空间,以获取经济利益的现象不断发生。这种以空中之一特定"断层"为客体而成立的权利,被称为"空间权"(空中权)或者 "开发权"(Development Rights)
1927年,美国伊利诺斯州制定《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》,是为美国法制史上有关空间权问题的第一部成文法。1958年,美国议会作出州际高速道路(Inter State High Way)的上空与下空空间可以作为停车场使用的决定,空间权概念由此被广泛传播开来。1970年,美国有关部门倡议各州使用"空间法"这一名称来制定自己的空间权法律制度。1973年,俄克拉荷马州率先完成立法,此即著名的"俄克拉荷马州空间法"(Oklahoma Air space Act)。该法集有关空间权领域的判例与研究成果之大成,详细规定了空间权制度,美国现代空间权制度,莫不深深地打上了该法的烙印。
(二)德国
德国有关空间权问题的最早立法见于1896年《德国民法典》第1012条:"土地得以此种方式(地上权方式)其他权利,使因设定权利而享受利益的人,享有在土地、地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利"。可见,《德国民法典》上的空间权制度,实质仍不过为空间地上权制度,即以保有建筑物或其他工作物为目的而使用他人土地空间的权利。但是,由于德国民法典对于包括空间地上权在内的全部地上权的规定仅设有6个条文,因而每每发生不敷使用的状况。有鉴于此,1919年1月15日,德国单独制定共计39个条文的《关于地上权之命令》(Verordnung uber das Erbbaurecht),史称"地上权令"。[4]依此"地上权令",德国空间权制度得到了极大的完善。
(三)日本
1956年,日本私法学会第18次会议集中讨论了"借地借家法的改正问题"这一主题,这次会议实际上是为日本在立法上确立空间权制度作理论上的准备。1966年,日本修正民法典,在第269条之2追加规定空间权(区分地上权)制度,此即日本现行空间权制度。第269条之2第1项:"地下或空间,因定上下范围及有工作物,或以之作为地上权的标的。于此情形,为行使地上权,可以以设定行为对土地的使用加以限制"。②据此规定,可知日本民法典上的空间权,就是指以他人土地空中或者下空的某一特定断层空间为客体而成立的特殊地上权,即区分地上权。区分地上权的客体,为空中或地中的某一特定断层空间。为配合这一区分地上权的规定,日本不动产登记法第111条第2项还特别规定了设定区分地上权的登记程序。依该法第111条第2项,设定区分地上权时,除须登记设定目的、存续期间及地租金额外,还须登记空中或地中的上下范围,及有关土地使用的限制性约定等等;就登记的效力而言,此登记为区分地上权的生效要件,亦即非经登记不生区分地上权的效力。
虽则各国立法并未明确提出“地下空间权”或“空间地下(上)权”的称谓,然而,地下空间权制度的客观存在及相关概念的提出,无疑是对传统物权概念的革命,为地下空间开发的进行乃至发展提供了理论基础。
四、我国地下空间利用权的立法现状及简析
目前,我国关于地下空间利用方面的专门立法尚属空白,仅存在相关的单行法及一些地方性法规。如1996年10月29日第八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国防空法》,上海市人大通过的《上海市民防条例》、《上海市规划条例》、《上海市民防工程管理办法》等。建设部于1997年10月27日颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》,专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理,为加强对城市地下空间开发利用的管理,合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。时下正在进行的地下空间立法主要有深圳市规划国土局起草、申报的《深圳市地下空间使用条例(送审稿)》和上海市城市地下空间开发利用管理立法研究课题组起草的《上海市地下空间开发利用管理办法(草案)》。
勿庸置疑,我国当前地下空间利用的立法正一步步趋于完善,一些较为突出的法律盲点正逐步得到祢补,这为我们合理利用地下空间资源、界定地下空间产权关系、促进经济发展起到了积极的作用。然而,同样勿庸置疑的是,这些立法仍明显滞后于地下空间开发利用的发展实践,无法满足日益发展的开发地下空间的社会需求。因此,构建我国具有前瞻性、行之有效的地下空间利用法律体系乃当务之急。
五、构建我国地下空间利用权法律体系的具体设想
(一)法律前提
我国《土地管理法》规定了土地所有权的公有性质,即土地只能属于国家或集体所有。与此相应,笔者认为,地下空间利用权立法也应遵从这样一个法律前提:地下空间所有权的国有性质。明确地下空间所有权的国有性质一方面与现行的法律法规相吻合,另一方面,在操作上可确保土地统一规划及其分层次合理利用。
值得注意的是,对于同一块土地的使用者而言,其对土地的使用本身即包括了对地表上下一定空间的使用,也就是所谓的“土地对空间的吸附”。国家对地下空间的分层次利用不能妨碍原土地使用人依法定用途而对地下一定程度空间进行的合理利用,如打地桩、建地下车库等。因此,立法上应明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围,即,将地下空间利用权的标的限定为土地使用人依法定或约定而为合理使用的地下空间之外的三维空间。
(二)关于地下空间权的登记
笔者以为,地下空间权本质上属于不动产用益物权,其权属确认、变更、消灭等皆须遵从房地产法等相关法律法规关于不动产物权变动的规定。有学者认为,地下空间是一种特殊物质,难以从法律登记上确定其范围(包括深度、宽度和长度)。事实上,只要明确土地使用权吸附地下空间的范围,地下空间利用权的范围即可确定。而这种产权划定在目前的建筑技术支持下是完全可行的。我认为,可借鉴《深圳市城市地下空间使用条例(送审稿)》的做法,认定:地表土地使用权已出让或划拨的,并批准建设建筑物、附着物的,视为土地使用权人已取得该宗地表以下至建筑物、附着物的最深基础平面以上的地下空间权;除此以外的地下空间由政府依法出让。地下空间利用人要取得一定的地下空间,必须交纳一定数额的出让金,并进行登记,领取《地下空间利用权证书》,其对地下空间的利用不得超出登记范围,也不得妨碍土地使用权人行使其权利。
(三)关于地下空间开发利用的管理部门
在如何确定地下空间开发利用的管理部门的问题上,存在如下几种不同主张:
1、在成立统一的不动产登记机构的基础上,由省、自治区、直辖市(以下统称“省”)规划局管理地下空间规划,省建委管地下工程的建设与管理,省民防办管民防工程的规划、建设和管理。
 这种方案的优点在于既尊重现状,即目前地下空间的规划,地下工程的建设与管理是分别由上述部门进行,又在体制上有所突破,避免了地下空间权的登记与发证之争,有利于实现政府职能转变。这种方案的缺点是牵涉的范围比较广,难以在较短时间内完成。
2、授权省民防办作为地下空间的主管部门,扩充省民防办的管理范围,使省民防办作为地下空间权的登记、发证机关、地下工程规划的主管部门,地下工程建设的主管部门和地下工程管理的主管部门。
这种方案的优点在于充分尊重我国地下空间开发起源于人民防空的需要。但是,省民防办对民防工程的专业管理与对所有地下空间开发、利用的综合管理毕竟不同,同时,某些省级政府(如上海)颁布的城市规划条例(如《上海市城市规划条例》)也明确规定,城市规划和建设应当坚持综合开发利用地下空间的原则,实际上是将地上空间的规划权赋予了省规划局,因而,授权省民防办对地下工程的规划管理也还存在着法律上的障碍。

关于印发《广州市农业贷款担保专项资金管理试行办法》的通知

广东省广州市财政局 广州市农业局


关于印发《广州市农业贷款担保专项资金管理试行办法》的通知

穗财农〔2006〕28号

市融资担保中心,各区、县级市财政局、农业局:

  经市人民政府同意,现将《广州市农业贷款担保专项资金管理试行办法》印发给你们。执行中遇有问题,请及时向我们反映。附近:《广州市农业贷款担保专项资金管理试行办法》

广州市财政局
广州市农业局
二○○六年四月二十四日

附件:

广州市农业贷款担保专项资金管理试行办法

第一章 总则

  第一条 为适应农村经济发展需要,加快农业产业化进程,切实解决农业企业生产资金短缺、贷款担保困难的矛盾,根据《中华人民共和国担保法》和《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发〔2004〕1号)等规定,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 本办法所称农业贷款担保,是指广州市融资担保中心(简称市担保中心)受市财政局委托运用本办法设立的专项资金,以保证的方式为本市农业企业向金融机构申请贷款提供担保的行为。在本办法基础上,农村信用合作社、国有及股份制商业银行等金融机构,可与市担保中心签订合作协议,成为农业贷款担保业务的协作银行(简称协作银行)。

  第三条 农业贷款担保应遵循合法、平等、自愿、诚实信用的原则,通过科学的风险管理机制,保障合同当事人各方的合法权益。

第二章 担保资金的来源与规模

  第四条 广州市农业贷款担保专项资金(简称担保资金)来源:(一)广州市市本级财政预算安排的农业贷款担保专项资金;(二)其他来源。

  第五条 担保资金初始规模为3000万元人民币,今后根据担保业务发展需要可逐步扩大资金规模。

第三章 担保资金的管理

  第六条 市担保中心负责担保资金的日常管理工作:

  (一)提出担保业务的计划和实施方案;

  (二)建立严密的项目担保评审制度和科学的决策程序,办理贷款担保项目的受理、初审和担保手续;

  (三)按合同约定及时掌握被担保企业的经营情况,检查所担保贷款的使用情况;

  (四)建立规范的担保项目管理制度,对被担保企业和反担保措施进行保后跟踪工作;

  (五)办理担保资金代位清偿、债务追索以及核销担保损失的具体事项;

  (六)协助政府有关部门审核涉及农业贷款担保的财政贴息、担保费补贴的申请材料;

  (七)负责担保资金核算管理工作;

  (八)办理担保资金的其他日常管理工作。

  第七条 市担保中心承办农业贷款担保业务的经费支出由担保资金存款利息和担保费收入解决,不足部分可以向市财政局申请专项经费补助。

  第八条 市财政局、农业局、担保中心组成联席会议,商议担保资金的运作方针和发展计划,研究、协调并解决业务运作中的问题。

联席会议每半年召开一次,经联席会议成员提议可召开临时会议。

第四章 担保对象和条件

  第九条 担保资金主要用于扶持符合农业产业结构调整政策及对农民致富带动作用较大的农业企业,重点为农业龙头企业。

  第十条 申请提供农业贷款担保的农业企业(简称申请企业)须符合以下条件:

  (一)经工商行政管理机关批准登记注册,具有法人资格,国家规定的特殊经营业务还须持有相关的许可证或通过审批;

  (二)依法办理税务登记和纳税;

  (三)企业经营管理制度健全,财务会计核算规范,建立完善的内部财务监督机制;

  (四)资产负债结构合理,资产负债率不超过60%;

  (五)资信程度良好,无逾期贷款及拖欠工程款、工人和农户报酬等不良纪录;

  (六)具有一定经营规模,经济效益良好,具备盈利能力和按期还本付息能力;

  (七)能在协作银行开立银行账户;

  (八)具有必要的反担保能力。

  第十一条 申请企业须提供确实、合法和有效的反担保措施,包括保证、抵押、质押等。

  市担保中心根据担保贷款的金额、风险程度及申请企业实际情况等,确定并落实其中一种或多种反担保措施。

第五章 担保额度与用途

  第十二条 贷款担保责任余额一般不得超过实有担保资金的5倍。

  第十三条 对单个申请企业提供的担保责任金额一般不超过人民币800万元。

  第十四条 担保贷款的用途为生产经营所需的流动资金。

第六章 担保责任与期限

  第十五条 市担保中心只对人民币贷款本金按照与协作银行约定的比例提供担保。担保贷款发生风险时,按照该约定的比例以担保资金承担相应的责任。

  第十六条 承担保证责任的期间自贷期限届满或协作银行宣布贷款提前到期之日起1年。

第七章 担保程序

  第十七条 市担保中心与协作银行可以互相推荐符合本办法规定担保对象条件的申请企业,但须经双方独立审核同意后,才能办理农业贷款担保。

  第十八条 市担保中心按照下列程序办理农业贷款担保业务:

  (一)申请企业提出申请,填写《担保申请书》并按要求提供有关文件资料,经所在区、县级市财政、农业主管部门和市财政局、农业局逐级审核并加具意见后送交市担保中心;

(二)市担保中心对申请企业进行资信评估与担保审核,对符合条件的申请企业出具《担保意向书》;

  (三)申请企业凭市担保中心的《担保意向书》,向推荐的协作银行申请办理贷款手续;

  (四)市担保中心分别与获准贷款的申请企业及提供贷款的协作银行签订《委托保证合同》、《反担保合同》、《保证合同》,并办理相关手续;

  (五)市担保中心按《委托保证合同》、《反担保合同》、《保证合同》等约定,履行担保责任和行使担保人的权利。

  第十九条 市担保中心在《保证合同》生效之日起30个工作日内将《保证合同》及其《反担保合同》复印件送市财政局、农业局备案。

第八章 贷款利率与担保收费

  第二十条 农业担保贷款的利率以中国人民银行规定的同期贷款利率为基准,可根据企业实际情况适当上浮,但利率上浮幅度超过20%的贷款项目不纳入市担保中心担保范围。

  第二十一条 市担保中心对被担保企业按担保项目月费率1‰的标准收取担保费,计算公式:担保费=贷款金额×担保时间(月)×月费率(1‰)。

  第二十二条 对农业担保贷款在正常贷款期以及市担保中心与协作银行商定的贷款追索期内按基准利率计算的利息和担保费,由市本级财政实行全额补贴。被担保企业在支付利息和担保费后,经市担保中心核实,向市农业局申请补贴。

第九章 担保项目的监督

  第二十三条 市担保中心应及时检查被担保企业的经营状况及贷款使用情况,协助协作银行督促企业按合同约定使用贷款资金和按期还本付息。

  第二十四条 被担保企业发生分立、合并或财产及法定代表人等出现重大变化时,市担保中心应重新确定债权、债务和担保关系,并办理相关手续。

  第二十五条 市担保中心应落实反担保措施,检查抵押或质押物存放、保管情况,预测市场变化对其变现能力的影响。

  第二十六条 市担保中心发现被担保企业未按合同约定使用贷款,造成资金流失(损失)或因财务状况恶化,影响还款能力的,或发现被担保企业有恶意逃废贷款行为的,应及时与协作银行协商,采取预防风险的措施;必要时,召开临时联席会议通报情况和研究对策,依法实施制约措施。

  第二十七条 市、区、县级市财政、农业主管部门应加强对农业贷款担保业务的监督。对逾期不还本付息的被担保企业,经联席会议同意,取消被担保企业享受的其他优惠政策。

第二十八条 市、区、县级财政、农业主管部门和市担保中心应切实履行职责,互相配合,加强与协作银行的协调、合作,做好农业贷款担保业务的监督和服务工作。

第十章 代偿与核销

  第二十九条 协作银行对已到还款期限或经宣布提前到期而未依时归还的农业贷款担保项目,在逾期之日起5个工作日内向被担保企业发出逾期贷款催收通知书并抄送市担保中心。

贷款追索期由市担保中心与协作银行商定,自贷款期限届满或银行宣布贷款提前到期之日起计算,最长不超过六个月。

  第三十条 追索期结束后,经追索被担保企业仍未偿付贷款本息的,协作银行依照合同约定出具《代偿通知书》并提供相关证明文件,通知市担保中心先行代为清偿债务。

  第三十一条 市担保中心收到协作银行的《代偿通知书》后,对符合代偿条件的项目,经报市财政局同意,在10个工作日内向协作银行出具《同意代偿通知书》,并办理代偿资金拨付手续。

  第三十二条 市担保中心可与协作银行在合作协议中约定免除担保责任的具体情形或条件。

  第三十三条 有下列情形之一的,由市担保中心审核后报市财政局核销已代位清偿的债务:

  (一)被担保企业因破产且其破产财产处置收入分配后,仍无法收回的;

  (二)经申请强制执行法律程序后仍无法收回,被法院裁定终止执行的;

  (三)被担保企业逾期未履行偿债义务超过五年仍然不能确认收回,经市政府同意核销的;

  (四)市政府批准核销的其他情形。

第十一章 附则

  第三十四条 本办法自2006年5月1日起实施,试行3年。